Planowanie i prognozowanie to dwa różne procesy. Planowanie to podejmowanie konkretnych decyzji na podstawie dostarczonych informacji. Natomiast prognozowanie daje nam odpowiedź na pytanie: „Co by było, gdyby...?”. Planowanie budżetowe jest procesem długofalowym i ciągłym, w który zaangażowanych jest wiele instytucji.
Podstawy prawne prac nad projektem budżetu
Podstawą prac zarządu jednostki samorządu terytorialnego - w gminach wójta, burmistrza, prezydenta miasta, nad projektem budżetu jednostki samorządu terytorialnego jest ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (dalej: uofp) oraz uchwała rady gminy w sprawie procedury uchwalania budżetu oraz rodzajów i szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi budżetu, natomiast w przypadku powiatów i samorządu województwa jest to uchwała w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej.
Aby mógł zostać uchwalony budżet, wszystkie organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego zobowiązane są do opracowania projektu budżetu gminy, powiatu czy województwa samorządowego. Projekt budżetu jest zarazem materiałem opracowanym przez kompetentne organy (osoby) w celu uchwalenia budżetu, a w przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej do końca roku poprzedzającego rok budżetowy stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego, jednak nie później niż do 31 marca roku budżetowego.
Ważne terminy
Zbliżają się terminy dla dysponentów części budżetowych, jak też Ministra Finansów, do przekazania niezbędnych informacji w celu opracowania projektu budżetu.
W terminie do 15 października minister właściwy do spraw finansów publicznych ma ustawowy obowiązek przekazania jednostkom samorządu terytorialnego informacji o rocznych planowanych kwotach części subwencji ogólnej i planowanych wpłatach, przyjętych w projekcie ustawy budżetowej oraz o planowanej kwocie dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych.
Do 25 października dysponenci części budżetowych mają obowiązek przekazania informacji organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego o kwotach dotacji na zadania z zakresu administracji rządowej, zadania inspekcji i straży, dotacji na realizację zadań własnych oraz o kwotach dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej.
Do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy zarząd jednostki samorządu terytorialnego (w gminach - wójt, burmistrz, prezydenta miasta) powinien przedstawić organowi stanowiącemu i regionalnej izbie obrachunkowej projekt uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, prognozą długu na koniec roku budżetowego i lata następne, a także informację o stanie mienia komunalnego.
W terminie 7 dni od dnia przekazania przez organ wykonawczy projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego jednostki podległe powinny otrzymać od zarządu jednostki samorządu terytorialnego (w gminach - wójta, burmistrza, prezydenta miasta) informacje niezbędne do opracowania projektów ich planów finansowych.
W terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji, lecz nie później niż do 22 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy, kierownicy jednostek opracowują i składają do organu wykonawczego projekty planów finansowych.
Do końca roku, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach nie później niż do 31 marca roku następnego, organ stanowiący powinien uchwalić budżet.
Informacje i założenia do projektu budżetu
Zarówno w gminie, jak i w powiecie czy województwie, zadania publiczne wykonywane są za pomocą jednostek organizacyjnych funkcjonujących w formie: jednostki budżetowej, zakładu budżetowego czy też gospodarstwa pomocniczego samorządowej jednostki budżetowej. Aby organ wykonawczy mógł opracować projekt budżetu, musi otrzymać informacje w zakresie funkcjonowania poszczególnych jednostek. W związku z tym organ wykonawczy przekazuje założenia dotyczące opracowania projektu budżetu, a zarazem „wstępnych projektów planów finansowych”, określając termin przekazania opracowanych danych przez kierowników jednostek organizacyjnych. Organ wykonawczy niejednokrotnie przekazuje swoim jednostkom również wzór, na jakim mają opracować poszczególne dane.
Na podstawie otrzymanych założeń kierownicy jednostek organizacyjnych przekazują informacje służące do opracowania przez organ wykonawczy projektu budżetu. Natomiast organ wykonawczy na podstawie otrzymanych wstępnych informacji dotyczących zarówno dochodów, jak i wydatków od jednostek organizacyjnych, wniosków z zebrań wiejskich, złożonych wniosków o dotacje itp., opracowuje projekt budżetu na rok następny.
Uchwały w sprawie stawek podatków na rok 2009
Istotnymi elementami przy opracowaniu projektu planu budżetowego są założenia dotyczące stawek podatków i innych dochodów budżetowych oraz przewidywane zmiany w obowiązującym systemie podatkowym oraz systemie finansów publicznych. W gminach należy zwrócić uwagę przy ustalaniu stawek podatku od nieruchomości, środków transportowych, jak i przy obniżaniu ceny skupu żyta, średniej ceny sprzedaży drewna czy też wprowadzaniu dodatkowych zwolnień na skutki finansowe z tego tytułu. Należy również zasygnalizować, że Minister Finansów wydał obwieszczenie z 29 lipca 2008 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych w 2009 r., a w związku z tym rady gmin nie powinny mieć problemów z wcześniejszym podjęciem uchwał w tym zakresie i zaplanowaniem w miarę realnie dochodów z tych źródeł (przykładową uchwałę w sprawie stawek podatku od nieruchomości w 2009 r. znajdą Państwo w „Poradniku Rachunkowości Budżetowej” nr 10/2008).
Planowanie dochodów
Poprawne zaplanowanie dochodów ma ogromne znaczenie dla prawidłowej konstrukcji budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli prognozy będą zbyt optymistyczne, planowane wydatki nie będą miały pokrycia i nie pozwolą na realizację niezbędnych zadań. W związku z tym należy jak najdokładniej i najprecyzyjniej określać przyszłe dochody jednostki samorządu terytorialnego. Opracowując projekt budżetu, organ wykonawczy musi wziąć między innymi pod uwagę normy prawne, określające zadania obligatoryjne danej jednostki samorządu terytorialnego oraz jej źródła dochodów. Poszczególne źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego zostały określone w ustawie z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast zapisy rozporządzenia Ministra Finansów z 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych określają, jakie paragrafy zaliczamy do dochodów majątkowych jednostki samorządu terytorialnego.
Do dochodów majątkowych zalicza się paragrafy: 601, 605, 606, 613, 614, 617, 620-623, 630, 661-665 i 680, z odpowiednią czwartą cyfrą. Pozostałe paragrafy klasyfikacji budżetowej dochodów zaliczamy do dochodów bieżących.
Należy wspomnieć, że Minister Finansów opracował zmiany do przywołanego rozporządzenia (projekt z 1 sierpnia 2008 r.), które planowane są do wejścia w życie 1 stycznia 2009 r., niemniej jednak w części planowana zmiana miałaby zastosowanie po raz pierwszy do opracowania projektu ustawy budżetowej na rok 2009.
Elementy projektu uchwały budżetowej
Opracowując projekt budżetu na rok następny, organ wykonawczy musi mieć na uwadze, że zakres szczegółowości uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego określa art. 184 uofp (patrz: Poznaj przepisy). Wraz z projektem uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego, w gminach - wójt (burmistrz, prezydent miasta), zobowiązany jest również opracować część opisową, prognozę łącznej kwoty długu na koniec roku budżetowego i lata następne, wynikającej z planowanych i zaciągniętych zobowiązań, oraz informację o stanie mienia komunalnego.
Do projektu budżetu jednostki samorządu terytorialnego organ wykonawczy powinien również przedstawić objaśnienia, z których będą wynikały m.in. zasady wyliczenia poszczególnych źródeł dochodów oraz planowanych wydatków (patrz: przykład 1).
POZNAJ PRZEPISY ART. 184 USTAWY O FINANSACH PUBLICZNYCH
Art. 184. 1. Uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego określa:
1) prognozowane dochody jednostki samorządu terytorialnego według źródeł i działów klasyfikacji w podziale na dochody: bieżące i majątkowe;
2) wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem:
a) wydatków bieżących, w tym w szczególności:
- wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń,
- dotacji,
- wydatków na obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego,
- wydatków przypadających do spłaty w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową, z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego,
b) wydatków majątkowych;
3) źródła pokrycia deficytu lub przeznaczenie nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
4) przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
5) wydatki związane z wieloletnimi programami inwestycyjnymi, z wyodrębnieniem wydatków na finansowanie poszczególnych programów;
6) wydatki na programy i projekty realizowane ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego;
7) plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i dochodów własnych jednostek budżetowych;
8) plany przychodów i wydatków funduszy celowych;
9) limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 82 ust. 1,
10) upoważnienia dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań:
a) na finansowanie wydatków, o których mowa w art. 166 ust. 1;
b) z tytułu umów, których realizacja w roku następnym jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania jednostki i termin zapłaty upływa w roku następnym;
11) zakres i kwoty dotacji przedmiotowych;
12) zakres i kwoty dotacji celowych na finansowanie kosztów realizacji inwestycji, o których mowa w art. 24 ust. 5;
13) dochody i wydatki związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami;
14) dotacje inne niż określone w pkt 11 i 12, przekazywane na podstawie odrębnych przepisów, związane z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego;
15) dochody i wydatki związane z realizacją zadań wspólnych realizowanych w drodze umów lub porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego.
2. Uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego może zawierać:
1) upoważnienie dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych na pokrycie występującego w ciągu roku budżetowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
2) upoważnienie dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do dokonywania zmian w budżecie, w zakresie określonym w art. 188 ust. 2;
3) inne postanowienia dotyczące wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
3. W uchwale budżetowej gminy i województwa określa się także dochody z tytułu wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i wydatki na realizację zadań określonych w programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
4. Uchwała budżetowa gminy może również określać:
1) wydatki jednostek pomocniczych gminy;
2) uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy.
Budżet zadaniowy
Coraz więcej jednostek samorządu terytorialnego opracowuje budżet zadaniowy. Obecnie nie może on być jedyną formą budżetu jednostki samorządu terytorialnego, ponieważ nie przewidują tego obowiązujące przepisy uofp. Jednostki samorządu terytorialnego, które opracowują budżet zadaniowy i wprowadzają go w jednostce, oprócz budżetu zadaniowego sporządzają tradycyjny budżet wynikający z uofp. Istotą budżetu zadaniowego jest zarządzanie jednostką samorządu terytorialnego poprzez jej zadania. Zadanie jest najmniejszym elementem w budżecie.
Bardzo istotną zaletą budżetu zadaniowego jest to, że pokazuje:
• co jednostka samorządu terytorialnego zrobi,
• w jaki sposób będą realizowane zadania,
• jakie środki finansowe są potrzebne,
• co jednostka samorządu terytorialnego chce osiągnąć.
Można powiedzieć, że budżet zadaniowy pozwala na właściwe zaspokojenie potrzeb mieszkańców, jest on bardziej celowościowy, ponieważ poszczególne zadania powiązane są z odpowiednimi środkami finansowymi.
Do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy projekt uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami oraz prognozą łącznej kwoty długu na koniec roku budżetowego i lata następne, wynikającej z planowanych i zaciągniętych zobowiązań, i informacją o stanie mienia komunalnego powinien zostać przedłożony do regionalnej izby obrachunkowej w celu zaopiniowania. Zdarzają się przypadki wydania negatywnej opinii przez RIO. Jak do tego nie dopuścić? Jak poprawnie przygotować projekt uchwały budżetowej?
Z pewnością pomoże Państwu w tym nasz październikowy (10/2008) Poradnik Rachunkowości Budżetowej „Planowanie i prognozowanie w jednostkach sfery budżetowej”, w którym opisujemy zagadnienia dotyczące planowania i prognozowania budżetowego. W Poradniku:
• omawiamy proces planowania i uchwalania budżetu jednostek samorządu terytorialnego, jak również projektowanie i opracowanie planów finansowych jednostek organizacyjnych,
• wskazujemy najczęściej występujące uchybienia dotyczące projektu uchwały budżetowej, uchwały budżetowej lub planu finansowego oraz sposoby ich wyeliminowania,
• przedstawiamy obowiązki i terminy organu wykonawczego wobec kierowników jednostek organizacyjnych i odwrotnie,
• sygnalizujemy najistotniejsze zmiany, które wprowadza „nowa” ustawa o finansach publicznych (projekt z 22 sierpnia 2008 r.).
Ponadto na końcu Poradnika znajdą Państwo bardzo istotne załączniki, m.in. terminarz prac nad projektem budżetu, budżetem i jego zmianami.
Podstawy prawne
• Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104; ost.zm. Dz.U. z 2007 r. Nr 140, poz. 984)
• Ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (j.t. Dz.U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539)
• Rozporządzenie Ministra Finansów z 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz.U. Nr 107, poz. 726; ost.zm. Dz.U. z 2007 r. Nr 234, poz. 1721)
• Obwieszczenie Ministra Finansów z 29 lipca 2008 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych w 2009 roku (M.P. Nr 59, poz. 531)
Krystyna Gąsiorek