W ostatnim czasie pojawiło się wiele publikacji zwracających uwagę na stan zadłużenia spółek prawa handlowego, będących własnością jednostek samorządu terytorialnego (dalej: JST) lub z ich udziałem. Zdaniem autorów tych publikacji dane te odzwierciedlają zły stan finansów publicznych. Pojawia się więc pytanie – w jakiej relacji kondycja finansowa spółek komunalnych wpływa na wartość długu publicznego.
Co mówią przepisy
Analiza zagadnienia wymaga zdefiniowania kilku kluczowych dla tej kwestii pojęć. W pierwszej kolejności jednoznacznie należy wskazać, że spółki prawa handlowego nie należą do sektora finansów publicznych. Zgodnie z brzmieniem art. 9 pkt 14 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: ustawa o finansach publicznych) sektor finansów publicznych tworzą m.in. inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytucji badawczych, banków i spółek prawa handlowego. Taka definicja sektora finansów publicznych potwierdza, że spółki prawa handlowego podlegają odrębnej niż sektor finansów publicznych regulacji w zakresie gospodarki finansowej.
Ponadto art. 72 ustawy o finansach publicznych zawiera definicję długu publicznego, który obejmuje zobowiązania z tytułu wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne, zaciągniętych kredytów i pożyczek, przyjętych depozytów, wymagalnych zobowiązań wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych oraz uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych będącą dłużnikiem. Również ta definicja nie obejmuje swoim zakresem korelacji finansowych ze spółkami prawa handlowego z zastrzeżeniem, że dług publiczny może zostać powiększony o niesporną wierzytelność, jaką spółka prawa handlowego ma wobec macierzystej jednostki samorządu terytorialnego.
Czy można więc mówić o bezpośrednim przełożeniu zadłużenia spółek komunalnych na finanse publiczne jednostek samorządu terytorialnego? Moim zdaniem, nie. Nie oznacza to jednak, że taki związek nie istnieje w relacjach pośrednich.
Czytaj także: Granice zadłużania się samorządów>>
Podstawy działania spółek
Analizując związek finansów samorządowych i zadłużenia firm komunalnych, należy dokonać analizy samej istoty spółek prawa handlowego. Zgodnie z art. 9 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Spółki komandytowe i komandytowo-akcyjne mogą być tworzone na zasadach określonych w ustawie z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym.
Przyznanie JST prawa do powołania (objęcia udziałów/akcji) spółki prawa handlowego prowadzi do wydzielenia określonego sektora działalności samorządu na rzecz powołanej spółki. Wydzielenie takie ma charakter kompleksowy, tj. zarówno w zakresie podmiotowości prawnej, jak i niezależności finansowej.
Dla porównania, zakłady budżetowe realizują zadania jednostek macierzystych bez posiadania osobowości prawnej, a kierownik zakładu działa w imieniu jednostki na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez organ wykonawczy.
Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i akcyjne funkcjonują natomiast na podstawie ustawy z 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (dalej: k.s.h.), statutu lub umowy, posiadają osobowość prawną, a organem nadrzędnym jest zgromadzenie wspólników lub akcjonariuszy. Zarząd takiej spółki działa w imieniu spółki, a nie JST, mimo że pośrednio lub bezpośrednio realizuje zadania publiczne na rzecz tej jednostki.
Ta niezależność kapitałowych spółek prawa handlowego przejawia się również w zakresie gospodarki finansowej spółek. Istotą spółek prawa handlowego jest bowiem ich samodzielna odpowiedzialność za własne działania bez możliwości obciążenia wspólników spółki.
Tak przyjęta konstrukcja ustawowa przesądza o braku możliwości – co do zasady – ponoszenia przez JST odpowiedzialności za zobowiązania spółki, którą taka jednostka powołała lub w której objęła udziały lub akcje.
Czytaj także: Indywidualny wskaźnik spłaty zadłużenia dla samorządów od 2014>>
Samorząd a zadłużenie spółki
Przyjęta konstrukcja, odnosząca się do odrębności finansowej spółek komunalnych, ma również niebagatelne znaczenie dla możliwości kredytowania własnej działalności, gdyż zdolności do zadłużenia się JST i spółek komunalnych się nie sumują. To też oznacza, że zadłużenia spółek komunalnych „nie widać” w budżetach JST, gdyż – co już stwierdzono – spółki takie nie są jednostkami sektora finansów publicznych.
Pozostaje pytanie, czy odrębność prawno-finansowa spółek komunalnych jest gwarantem bezpieczeństwa finansowego po stronie JST, które założyły lub nabyły udziały/akcje w takich spółkach? Odpowiadając na tak zadane pytanie, nie można pomijać, że JST obciążają zobowiązania korporacyjne w spółce, których źródłem jest zarówno k.s.h., jak i umowa/statut spółki. Przykładem może tu być sytuacja, w której gmina jako wspólnik spółki z ograniczoną odpowiedzialnością może zostać zobowiązana do dopłat do udziałów. W przypadku podjęcia takiej uchwały przez radę pomiędzy spółką a gminą powstanie roszczenie o dokonanie wpłaty na rzecz spółki, a wpłata taka musi zostać uwzględniona w budżecie gminy po stronie wydatków.
Relacje finansowe pomiędzy JST a kapitałową spółką prawa handlowego są więc tożsame dla każdego organu właścicielskiego w spółkach prawa handlowego. Z tej przyczyny należy pamiętać, że choć nadmierne zadłużenie spółek komunalnych może skutecznie uniemożliwić realizację celów publicznych, dla których spółki te są powoływane, zadłużenie takie nie wpisuje się jednak bezpośrednio w stan finansów publicznych.
Podstawy prawne
• Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. nr 257, poz. 1726)
• Ustawa z 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. nr 94, poz. 1037; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. nr 92, poz. 531)
• Ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (j.t. Dz.U. z 2011 r. nr 45, poz. 236)
• Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. nr 21, poz. 113)