Granice zadłużania się samorządów

Większość jednostek samorządu terytorialnego (dalej: JST) ma potrzeby inwestycyjne, które przekraczają możliwości ich budżetów. Aby sprostać potrzebom rozwojowym, samorządy sięgają więc po zewnętrzne źródła finansowania, takie jak kredyty bankowe, pożyczki lub też emisja instrumentów dłużnych. Dług, jeżeli jest wykorzystywany w sposób właściwy, stanowi wydajny instrument polityki fiskalnej, umożliwiający dopasowanie strumieni kosztów i korzyści płynących z aktywów majątkowych w okresie ich „życia”. Rozciąganie w czasie obciążeń związanych z finansowaniem wytwarzania „długowiecznych” aktywów umożliwia w sposób sprawiedliwy rozłożenie ciężaru budowy infrastruktury pomiędzy kilka pokoleń podatników, którzy będą z tych aktywów korzystali. Jednak zbytnie poleganie na długu, zwłaszcza w sytuacji, gdy finansowaniu zewnętrznemu podlegają wydatki bieżące, może nadwerężyć stabilność fiskalną JST.

Podstawy prawne zadłużania się JST

Jednostki samorządu terytorialnego mają możliwość zaciągania zobowiązań w postaci kredytów lub emisji obligacji w celu sfinansowania:

1) występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu JST,

2) planowanego deficytu budżetu JST,

3) spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów,

4) działań realizowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej (finansowanie wyprzedzające)

– art. 89 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: ustawa o finansach publicznych).

Jednocześnie ustawodawca wprowadził ograniczenie, zgodnie z którym zobowiązania zaciągnięte na finansowanie przejściowego deficytu (w odróżnieniu od planowego) muszą zostać spłacone w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte (art. 89 ust. 2 ustawy o finansach publicznych).

Ograniczeniem dla JST w przypadku finansowania zewnętrznymi źródłami finansowymi występujących w ciągu roku potrzeb pożyczkowych, jak również zadań inwestycyjnych przewidzianych w wieloletniej prognozie finansowej jest przede wszystkim uchwała budżetowa na dany rok. Ponadto JST nie mają prawa zaciągać zobowiązań w formie tytułów dłużnych, jeżeli koszty obsługi występują rzadziej niż raz do roku (np. instrumenty zerokuponowe o terminie zapadalności powyżej jednego roku), dyskonto emitowanych obligacji przekracza 5% wartości nominalnej lub występuje kapitalizacja odsetek (art. 92 ust. 1 ustawy o finansach publicznych).

Jednocześnie JST nie mogą zaciągać zobowiązań, dla których w dniu zawierania transakcji nie jest znana wartość wyrażona w złotych polskich przypadająca do spłaty w dniu zapadalności (art. 93 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). De facto oznacza to, że JST mogą zaciągać swoje zobowiązania wyłącznie w walucie polskiej. Ustawodawca przewidział jednak wyjątki od tej zasady. Dotyczą one m.in. kredytów i pożyczek zaciąganych w międzynarodowych instytucjach finansowych, których Polska jest członkiem lub z którymi podpisała umowę o współpracy (np. Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Międzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju – tzw. Bank Światowy, Europejski Bank Inwestycyjny, Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju), lub w bankach komercyjnych, które środki takich instytucji udostępniają w ramach linii kredytowych. Dotyczy to również pożyczek międzyrządowych, na mocy porozumień, oraz obligacji emitowanych na międzynarodowych rynkach kapitałowych.

Czytaj także: Samorządy żądają wycofania rozporządzenia MF o klasyfikacji długu>>

Sytuacja zadłużeniowa JST

Zadłużenie JST oraz ich związków na koniec III kwartału 2010 r. wyniosło 37,5 mld zł (41,5 mld zł na koniec 2009 r.). Przy uwzględnieniu dodatkowo zobowiązań jednostek zależnych, utworzonych lub nadzorowanych przez JST (z wyłączeniem spółek prawa handlowego), zadłużenie tego segmentu sektora finansów publicznych wyniosło 44,7 mld zł (39,3 mld zł na koniec 2009 r.). Kwota ta stanowiła 6% (5,9% na koniec 2009 r.) zadłużenia całego sektora finansów publicznych po konsolidacji (czyli długu publicznego). Trzeba jednak pamiętać, że dane śródroczne w przypadku JST są nieporównywalne z danymi na koniec poszczególnych lat z uwagi na fakt, że największe potrzeby pożyczkowe JST pojawiają się pod koniec roku kalendarzowego, tj. w IV kwartale. W związku z tym do analizy porównawczej wzięto pod uwagę wyłącznie dane kończące poszczególne lata. Dane na koniec III kwartału 2010 r. stanowią jedynie uzupełnienie informacji (patrz: wykres 1).

Udział zadłużenia JST w państwowym długu publicznym może się wydawać nieznaczny, jednakże gdy prześledzi się dynamikę zmian, można zauważyć, że zadłużenie sektora samorządowego rosło kilkakrotnie szybciej niż zadłużenie całego sektora finansów publicznych (patrz: wykres 2).

Podstawową formą zaciągania zobowiązań przez JST na koniec III kwartału 2010 r. były kredyty i pożyczki pozyskiwane w bankach komercyjnych (89,2%). Wyemitowane papiery wartościowe stanowiły tylko 10,2%.

Pomimo ograniczeń stopniowo rośnie udział zobowiązań zaciąganych za granicą. Na koniec III kwartału 2010 r. prawie 18% zadłużenia zaciągnięte zostało wobec wierzycieli zagranicznych, dla porównania na koniec roku 2000 udział zadłużenia zagranicznego wynosił niewiele ponad 2,4% całego zadłużenia JST.

Wśród kategorii JST na koniec III kwartału 2010 r. dominującą pozycję w zadłużeniu miały miasta na prawach powiatu (45,6%), łączny udział gmin sięgnął 37,7%, powiatów – 9,2%, natomiast województw – 7,5%.

Czytaj także: Bez ograniczeń w zaciąganiu zobowiązań przez jednostki sektora finansów publicznych>>

Prawna a optymalna granica zadłużenia samorządów

Zadłużenie JST stanowi integralny element zadłużenia sektora finansów publicznych. W związku z tym analiza jego poziomu, jak również procedury sprawowania nad nim kontroli są i będą w obszarze zainteresowania władz centralnych.

Od 1999 roku przepisy o finansach publicznych operowały ujednoliconymi wskaźnikami ograniczającymi poziom długu JST. Każda JST miała ten sam limit na poziom długu ogółem oraz na poziom spłaty w ciągu każdego roku budżetowego. Nowa ustawa o finansach publicznych regulująca funkcjonowanie systemu finansów publicznych wprowadziła zindywidualizowane wskaźniki. Jednak na podstawie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych do końca 2013 r. obowiązują przepisy z ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (dalej: ustawa z 30 czerwca 2005 r.). Oznacza to, że wartość zadłużenia każdej JST na koniec roku budżetowego nie może wynieść więcej niż 60% wykonanych dochodów (art. 170 ustawy z 30 czerwca 2005 r.). Natomiast łączna kwota spłat rat kredytów i pożyczek, wykupów papierów wartościowych, potencjalnych spłat wynikających z udzielonych przez JST poręczeń i gwarancji nie może przekroczyć 15% (art. 169 ust. 1 ustawy z 30 czerwca z 2005 r.), a w przypadku gdy relacja państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto przekroczy poziom 55%, – 12% (art. 169 ust. 2 ustawy z 30 czerwca 2005 r.).

Od ponad 10 lat wskaźnik zadłużenia JST kształtuje się znacznie poniżej dopuszczalnego limitu 60% (patrz: wykres 3). Jednak zagregowane wyniki mają to do siebie, że stanowią pewną wypadkową sytuacji finansowej poszczególnych jednostek. Część jednostek nie ma zadłużenia w ogóle, natomiast zadłużenie dużej części JST przekracza przytoczoną średnią dla całej grupy JST. Co więcej, w całym zbiorze JST znajdują się również jednostki, które już przekroczyły dopuszczalny limit zadłużenia (np. w 2009 r. było ich 17).

Wykres 4 przedstawia strukturę zadłużenia w zależności od przedziału, w którym mieściły się poszczególne JST w zależności od osiąganych wskaźników relacji długu do dochodów.

Analiza, jakkolwiek pobieżna, uzmysławia, że sytuacja poszczególnych JST jest odmienna i nie można analizować stabilności finansowej całego sektora samorządowego na uśrednionych danych. Dla niektórych jednostek poziom 60% nie stanowi istotnego zagrożenia dla stabilności finansów, podczas gdy dla innych poziom znacznie poniżej dotychczasowego limitu może oddziaływać negatywnie na płynność finansów i stwarzać zagrożenie dla gospodarki finansowej, jak również dla realizowanych przez tę jednostkę zadań. Osobną kwestią jest przyrównywanie zadłużenia do kategorii dochodów ogółem. Kategoria ta poza dochodami powtarzalnymi, pochodzącymi z podatków i opłat lokalnych, jak również dotacji z budżetu centralnego, zawiera także dochody kapitałowe, które raz mogą występować w budżecie jednostki, a kiedy indziej nie. Przykładem tego mogą być dotacje z budżetu państwa na konkretne inwestycje czy dochody z tytułu sprzedaży majątku JST, np. nieruchomości komunalnych. Następstwem utraty dochodów kapitałowych będą skokowe zmiany wartości wskaźników, nawet w sytuacji, gdy poziom zadłużenia, jak również jego obsługi oraz spłaty nie ulegną zmianie.

Nowa ustawa o finansach publicznych zaproponowała koncepcję indywidualnych wskaźników zadłużenia dla JST. Wskaźniki po raz pierwszy obowiązywać będą w roku budżetowym 2014. Podejście tego typu, z jednej strony, znosi dotychczasowe ograniczenie hamujące jednostki o znacznym potencjale rozwojowym, dla których nawet wysokie zobowiązania finansowe w dalszym ciągu stanowić mogą instrument bezpiecznej polityki rozwojowej. Z drugiej zaś, wpływać może dyscyplinująco na jednostki, których wysokie obciążenie dochodów spłatami dotychczas zaciągniętych zobowiązań (pożyczek, kredytów lub wyemitowanych obligacji), zmusza do szczególnej ostrożności przy zaciąganiu kolejnych zobowiązań.

Podstawową zasadą nowej koncepcji jest to, że działalności bieżącej nie należy finansować długiem (art. 242 ustawy o finansach publicznych). Natomiast roczna wartość spłat zobowiązań i ich obsługi do planowanych dochodów danej JST nie może przekroczyć wskaźnika opartego na średniej arytmetycznej z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji dochodów bieżących pomniejszonych o wydatki bieżące oraz powiększonych o wpływy uzyskane ze sprzedaży majątku, do dochodów ogółem. Zaproponowany limit dąży do powiązania możliwości zadłużania się jednostki z jej wynikiem budżetowym. Analiza zdolności do spłaty zadłużenia uzależniona będzie przede wszystkim od tego, w jaki sposób kształtowały się dochody i wydatki bieżące w poprzedzających trzech latach. Im niższe wydatki lub im wyższe dochody, tym wyższa zdolność do obsługi zadłużenia. Z drugiej strony, jeżeli wydatki bieżące JST przewyższały jej dochody bieżące, oznacza to, że nie dysponuje ona dostatecznymi środkami, aby obsłużyć zadłużenie z tytułu zaciągniętych kredytów czy wyemitowanych obligacji. Wielkość nowego zadłużenia generowanego przez JST będzie zależeć pośrednio od poziomu nadwyżki operacyjnej netto (różnica między nadwyżką operacyjną brutto a wydatkami na obsługę zadłużenia), którą samorząd był w stanie osiągnąć w latach ubiegłych. Tym samym JST będzie mogła zaciągnąć nowe zadłużenie, jeśli jej bilans operacyjny będzie wystarczający na pokrycie wydatków związanych z obsługą dotychczasowego (które ma wpływ na poziom ewentualnej nadwyżki operacyjnej) oraz nowego zadłużenia.

Nowe podejście do limitu zadłużenia jest niewątpliwie krokiem w dobrym kierunku. Jednak czy na tej podstawie będzie można ocenić, że dana JST osiągnęła już swój optymalny poziom zadłużenia? To pokaże dopiero czas. Wątpliwości może budzić ponowne uwzględnienie we wskaźniku dochodów z tytułu sprzedaży majątku komunalnego, jako elementu obok nadwyżki operacyjnej powiększającego zdolność JST do obsługi spłaty zobowiązań. W sytuacji gdy przy wyliczaniu limitu bazuje się na danych historycznych, może się okazać, że wysoki limit został wygenerowany przez sprzedaż nieruchomości, który jako dochód niepowtarzalny może już nie wystąpić w przyszłości. A to może spowodować, że JST nie tylko nie będzie w stanie zaciągnąć nowego długu, ale także będzie zmuszona przedterminowo spłacić już istniejący, i to jeszcze przed rozpoczęciem nowego roku budżetowego.

Słabością konstrukcji uzależniającej wysokość limitu zadłużenia wyłącznie od danych historycznych i pominięcie przy jego obliczaniu analiz dotyczących prognozowanej kondycji finansowej JST nie będzie informować prawidłowo o przyszłej zdolności kredytowej tej jednostki. Oznacza to, że nawet zindywidualizowane limity nie są w stanie oddać faktycznej, optymalnej granicy zadłużenia JST.

Czytaj także: Ministerstwo Finansów pogrążyło samorządy>>

Analiza sytuacji finansowej JST

Z uwagi na wieloletni charakter zobowiązań długoterminowych, takich jak kredyty, pożyczki lub wyemitowane obligacje, analiza sytuacji finansowej JST, w tym określanie optymalnej struktury oraz poziomu zadłużenia, powinna być sporządzana w perspektywie wieloletniej. Powinna również brać pod uwagę czynniki lub tendencje, które mogą mieć wpływ na poziom generowanych przez JST dochodów własnych bądź też mogą mieć wpływ na poziom wydatków w analogicznym horyzoncie czasowym.

Wykres 1. Skonsolidowane zadłużenie JST, związków JST oraz pozostałych samorządowych podmiotów należących do sektora finansów publicznych za lata 1999–2009 oraz na koniec III kwartału 2010 r. w mld zł oraz w procentach

@RY1@i41/2011/007/i41.2011.007.000.0010.001.jpg@RY2@

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych MF.

Wykres 2. Przyrost państwowego długu publicznego oraz skonsolidowanego zadłużenia JST, związków JST oraz pozostałych samorządowych podmiotów należących do sektora finansów publicznych w latach 2000–2009 oraz w III kwartale 2010 r.

@RY1@i41/2011/007/i41.2011.007.000.0010.002.jpg@RY2@

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych MF.

Wykres 3. Zagregowany wskaźnik zadłużenia JST do zrealizowanych dochodów na koniec lat 1999–2009 oraz III kwartału 2010 r.

@RY1@i41/2011/007/i41.2011.007.000.0010.003.jpg@RY2@

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych MF.

Wykres 4. Prezentacja przedziałowa poziomów zadłużenia JST w latach 2000–2009

@RY1@i41/2011/007/i41.2011.007.000.0010.004.jpg@RY2@

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych MF.

Podstawy prawne

•  Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1241; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. nr 238, poz. 1578)

•  Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. nr 257, poz. 1726)

•  Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1241)

•  Rozporządzenie Rady Ministrów z 17 grudnia 2010 r. w sprawie przypadków, w których nie stosuje się ograniczeń dotyczących zaciągania niektórych zobowiązań finansowych przez jednostki sektora finansów publicznych, z wyjątkiem Skarbu Państwa (Dz.U. nr 250, poz. 1678)