W wyniku nowelizacji dokonanej na podstawie art. 1 pkt 11 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych[1] dodano do ustawy o samorządzie gminnym[2] art. 28aa. Przepis ten wprowadził instytucję raportu o stanie gminy oraz kontroli działalności organu wykonawczego przez radę gminy w postaci udzielenia lub nieudzielenia temu organowi wotum zaufania na podstawie oceny przedstawionego raportu.
W art. 28aa ust. 3 u.s.g. ustanowiono, że „rada gminy może określić w drodze uchwały szczegółowe wymogi dotyczące raportu”. W piśmiennictwie pojawiły się rozbieżności co do charakteru prawnego przedmiotowej uchwały. R.P. Krawczyk wskazał, że jest to akt wewnętrznie obowiązujący regulujący relacje między organami jednostki samorządu terytorialnego[3]. Natomiast J. Dorosz-Kruczyński stwierdził, że „ustawa o samorządzie gminnym dopuszcza ustanowienie szczegółowych wymogów odnoszących się do treści raportu w uchwale rady będącej aktem prawa miejscowego”[4]. Akty prawa miejscowego mają charakter powszechnie obowiązujący, co wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP[5]. Oznacza to, że w doktrynie pojawiły się dwa stanowiska dotyczące charakteru – wewnętrznie albo powszechnie obowiązującego – przedmiotowej uchwały. Powyższe wątpliwości mają wymiar praktyczny, gdyż z klasyfikacją do danej grupy aktów wiąże się konieczność spełnienia odmiennych obowiązków, np. dotyczących publikacji w dzienniku urzędowym[6].
Należy zauważyć, że uchwała określająca szczegółowe wymogi dotyczące raportu o stanie gminy jest adresowana do organu wykonawczego gminy, który został ustawowo zobowiązany do przedstawienia raportu. Zatem uchwała jest wydawana w relacji wewnętrznego podporządkowania: organ uchwałodawczy (rada gminy) – organ wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent miasta). Wymogi w niej określone są wytycznymi skierowanymi przez radę gminy wyłącznie do organu wykonawczego. W uchwale nie powinny znaleźć się inne uregulowania niż te dotyczące zawartości raportu, który ma przygotować organ wykonawczy, czyli żadna z norm tej uchwały nie jest adresowana „na zewnątrz” administracji publicznej.
Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego[7] wszystkie akty wewnętrznie obowiązujące muszą mieścić się w modelu określonym w art. 93 Konstytucji RP. Przepis ten powinien być traktowany jako ustanawiający ogólny model aktu o charakterze wewnętrznym. Cechami wspomnianego przez Trybunał Konstytucyjny modelu mają być:
1. zakres obowiązywania ograniczony tylko do jednostek organizacyjnych podległych organowi wydającemu taki akt (art. 93 ust. 1);
2. podstawa prawna wydania takiego aktu zawarta w ustawie (art. 93 ust. 2);
3. podleganie kontroli co do zgodności z powszechnie obowiązującym prawem (art. 93 ust. 3);
4. niedopuszczalność stosowania takiego aktu jako podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2).
Na zaklasyfikowanie przedmiotowej uchwały jako wewnętrznie obowiązującej wskazuje także praktyka wydawania tych aktów. Przepisy o wejściu w życie w uchwałach określających szczegółowe wymogi dotyczące raportu o stanie gminy nie zawierają wzmianki o ich ogłoszeniu (publikacji)[8].
[1] Ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. poz. 130 z późn. zm.).
[2] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506) [dalej jako: u.s.g.].
[3] R.P. Krawczyk, Raport o stanie gminy, „Finanse Komunalne” 2019, nr 6, s. 6–7.
[4] J. Dorosz-Kruczyński, Czym powinna kierować się rada gminy udzielając wotum zaufania?, [dostęp: 25.07.2019].
[5] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).
[6] Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (zob. art. 88 ust. 1 Konstytucji RP).
[7] Wyrok TK z dnia 1 grudnia 1998 r., K 21/98, OTK ZU 1998, nr 7, poz. 116.
[8] Zob. m.in. § 11 uchwały nr LXI/629/2018 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 11 października 2018 r. w sprawie określenia szczegółowych wymogów „Raportu o stanie Miasta Tarnowa” i zmianie niektórych uchwał, ; § 9 uchwały nr LV/18 Rady Gminy Zgierz w sprawie określenia szczegółowych wymogów raportu o stanie gminy, [dostęp: 26.07.2019].
Maria Jędrzejczak
Doktor nauk prawnych, absolwentka kierunku prawo (2016) i administracja (2012) na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. Specjalizuje się w prawie administracyjnym. Autorka kilkudziesięciu publikacji w czasopismach punktowanych i monografiach wieloautorskich, także zagranicznych, oraz współautorka podręcznika do konwersatoriów z legislacji administracyjnej. Redaktor naczelna oraz zastępca redaktora naczelnego w dwóch prawniczych czasopismach naukowych. Stypendystka Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego za wybitne osiągnięcia w nauce oraz finalistka kilku ogólnopolskich konkursów prawniczych. W 2018 roku odbyła staż na Wydziale Prawa Uniwersytetu Oksfordzkiego.
Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu
www.ziemski.com.pl
Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl