Pozycja ustrojowa Kierownika ZGK w aspekcie dostępu do informacji publicznej

Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OSK 1722/16) Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2016 r.(sygn. akt II SA/Ol 258/16) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

D.J. [dalej także: Wnioskodawca] zwrócił się do Zakładu Gospodarki Komunalnej [dalej także: ZGK] z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie danych zawierających imiona i nazwiska pracowników tego zakładu, stanowiska, numery telefonów służbowych, informację w jakich dniach oraz godzinach wykonywana jest praca, imiona i nazwiska bezpośrednich przełożonych, daty rozpoczęcia pracy wskazane w umowie o pracę oraz wymiary etatów, w formie tabelarycznej, a ponadto kserokopii aktualnych umów cywilnoprawnych oraz wystawionych rachunków od osób fizycznych w roku 2015.

Kierownik ZGK [dalej także: Organ, Skarżący] decyzją, wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej[1] [dalej także: u.d.i.p.] odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej przetworzonej z powodu niewykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

D.J. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, po rozpoznaniu którego, Kierownik ZGK utrzymał w mocy wydane wcześniej rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Wnioskodawca, podnosząc iż narusza ona jego prawo do informacji publicznej oraz prawa mieszkańców gminy do rzetelnej informacji.

W odpowiedzi na rzeczoną skargę, Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W rezultacie rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie [dalej także: WSA] stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu w sprawie naruszono przepisy o właściwości. Ma to wynikać z tego, że Kierownik ZGK nie jest podmiotem „niebędącym organem władzy publicznej” w rozumieniu art. 17 ust 1 u.d.i.p., w związku z czym nie ma do niego zastosowania tryb zaskarżenia określony w ust. 2 wspomnianego przepisu. Innymi słowy niedopuszczalne miałoby być zwrócenie się do Kierownika ZGK z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Sąd wskazał, iż ZGK jest samorządowym zakładem budżetowym, a nie spółką prawa handlowego. W związku z powyższym jest on jednostką organizacyjną gminy, ergo działa w imieniu i na rachunek organu założycielskiego. Zdaniem WSA, art. 17 u.d.i.p. będzie miał zastosowanie do spółek kapitałowych z udziałem jednostek samorządu terytorialnego, które mają odrębny byt prawny od gminy i funkcjonują według zasad cywilnoprawnych.

W ocenie WSA przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej[2] [dalej także: u.g.k.] oraz art. 33 ust. 5 i art. 39 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym[3] [dalej także: u.s.g.] wskazują jednoznacznie, że kierownik jednostki organizacyjnej gminy jest organem władzy publicznej w myśl art. 16 ust. 1 Ustawy o finansach publicznych[4] [dalej także: uifp] i do decyzji wydanych przez ten organ zastosowanie znajdzie tryb odwoławczy opisany w art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Kierownik ZGK, zaskarżając go w całości.

Organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 4 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że Kierownik ZGK jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podczas gdy prawidłowa wykładnia winna skutkować uznaniem, że jest podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy. Ponadto orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że Kierownik ZGK nie jest podmiotem niebędącym organem władzy publicznej, co doprowadziło do niezastosowania tego przepisu oraz pominięcia art. 17 ust. 2 u.d.i.p. i błędnego uznania, że od rozstrzygnięcia Kierownika ZGK nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Poza tym Skarżący zarzucił WSA naruszenie art. 39 ust. 4 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że Kierownik ZGK jest upoważniony do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej - wydawania decyzji administracyjnych – „w imieniu Wójta”, w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skierowany do ZGK jako jednostki organizacyjnej samorządu gminy, podczas gdy posiada samodzielną kompetencję do jego rozpatrzenia na podstawie art. 17 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

W skardze podniesiono także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in. że „o tym czy Kierownik ZGK jest organem władzy publicznej nie decyduje forma prawna, w jakiej jest prowadzony ten zakład, ale fakt wykonywania władztwa publicznego”.

Ponadto wskazano, iż Zakład nie został uprawniony do wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych „w imieniu Wójta” w jakichkolwiek sprawach – w tym z zakresu dostępu do informacji publicznej. Kierownik ZGK reprezentuje Zakład na zewnątrz i jest odpowiedzialny za jego działalność merytoryczną, finansową i gospodarczą. W związku z powyższym, Skarżący podniósł, iż to Kierownik, a nie Wójt jest zobligowany do rozpatrywania spraw z zakresu informacji publicznej.

Kierownik ZGK zaznaczył także, iż skoro Kierownik ZGK nie dysponuje i nie dysponował upoważnieniem do wydawania decyzji pochodzącym od rady gminy, to nie może mieć w stosunku do niego zastosowania ogólna zasada z art. 39 ust. 5 u.s.g. stanowiąca, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od wydanej przez Kierownika decyzji będzie SKO.

Skarżący podniósł, że w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. mowa jest o organie władzy publicznej ustrojowym tj. organie, który określony został w ten sposób w przepisach prawa. Zdaniem Kierownika ZGK, przepis ten nie dotyczy organów w znaczeniu funkcjonalnym tj. upoważnionych do reprezentowania danego podmiotu, który jest organem władzy publicznej.

Skarżący wyraził przekonanie, iż uznanie Kierownika ZGK za organ wymagałoby przynajmniej wykazania, iż wykonuje jakieś kompetencje władcze wobec podmiotów zewnętrznych przydane mu mocą ustawy. W ocenie Skarżącego samorządowy zakład budżetowy jest samodzielnym podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego. Konsekwencją powyższego, jest uznanie, iż od decyzji wydanej przez taki podmiot stronie przysługuje, stosownie do treści art. 17 ust. 2 u.d.i.p., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie odwołanie.

Naczelny Sąd Administracyjny [dalej także: NSA] podzielił stanowisko Skarżącego.

NSA zauważył, iż bezspornym jest, że Kierownik ZGK jest podmiotem zobligowanym do rozpatrzenia wniosku D.J. na podstawie art. 4 u.d.i.p. – żadna ze stron nie kwestionowała tego aspektu. Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny prawnej pozycji Kierownika ZGK na gruncie u.d.i.p.

Zgodnie z art. 4 ust 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Art. 4 ust 1 pkt 4 u.d.i.p. wskazuje z kolei na podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, natomiast ust 1 pkt 5 mówi o podmiotach reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

NSA podzielił zdanie Skarżącego, że należy wyeliminować możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., z uwagi na fakt, że w odniesieniu do organu będącego władzą publiczną, zastosowanie miałyby, ogólne reguły skutkujące uprawnieniem do złożenia odwołania od decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej do organu wyższej instancji.

Pogląd Sądu I instancji, iż art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. ma zastosowanie do spółek kapitałowych z udziałem jednostek samorządu terytorialnego t.j. podmiotów, które, w związku z tym, stają się odrębnym podmiotem praw i obowiązków, byłby zdaniem NSA możliwy do zaakceptowania na gruncie ogólnych zasad prawa cywilnego i administracyjnego, jednak na gruncie u.d.i.p. jest on niezgodny z przyjętymi w tej ustawie rozwiązaniami.

Zdaniem NSA ustawodawca dość niefortunnie połączył pojęcia „władzy publicznej” (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) oraz „organów władzy publicznej” (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), niewyjaśniając i niedefiniując użytych terminów.

Stosując ogólne sposoby wykładni oraz opierając swoje wnioski o dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych NSA wskazał, iż podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. są nie tylko szeroko pojęte organy władzy publicznej, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Należy mieć bowiem na uwadze, iż zakres pojęcia „zadania publiczne” jest szerszy od zakresu pojęcia „zadania władzy publicznej”. Jak wyjaśnia Sąd, elementem je różniącym jest przede wszystkim zakres podmiotowy rzeczonych terminów. Precyzując, zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Z kolei pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p., zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, zdaniem Sądu pomija element podmiotowy. Innymi słowy oznacza to, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań w szczególnym trybie ustawowym.

Ustawodawca nie wskazał w art. 4 ust 1 u.d.i.p. na konkretne organy władzy publicznej. Zdaniem NSA, można z nimi niewątpliwie utożsamiać wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych. Powołując się na poglądy doktryny Sąd wskazuje także, iż nawet w sytuacjach oczywistych należy dokonywać wykładni prawa przez rozstrzygnięcie, czy dany podmiot wchodzi w zakres pojęcia „władz publicznych”.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy NSA zauważa, iż ZGK działa jako samorządowy zakład budżetowy, a nadzór nad nim sprawuje Wójt. ZGK nie został w żaden sposób umocowany do wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych w imieniu Wójta w jakichkolwiek sprawach. W związku z powyższym postanowienia takie nie obejmują także kwestii załatwiania spraw z zakresu informacji publicznej.

Zgodnie z § 5 statutu ZGK w G. Kierownik reprezentuje Zakład na zewnątrz i jest odpowiedzialny za jego działalność merytoryczną, finansową i gospodarczą. Tym samym, jak zauważył NSA, to Kierownik, a nie Wójt jest zobligowany do rozpatrywania spraw z zakresu informacji publicznej jeśli takowe do Zakładu wpłyną. Tezę taką potwierdza według Sądu fakt, iż zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. to podmiot, który jest w posiadaniu informacji publicznej jest zobligowany do jego udostępnienia.

NSA nie podzielił także stanowiska Sądu I instancji w zakresie w jakim Sąd ten dokonał wykładni art. 39 u.s.g, Zgodnie z tym przepisem, decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w imieniu wójta, a do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 usg. Od decyzji wydanej przez wójta lub organ, o którym mowa w art. 39 ust. 4, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Zdaniem NSA przepisy odrębne o jakich mowa w art. 39 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym to właśnie przepisy u.d.i.p.

Jak zauważył Sąd, ustawodawca wprost wskazał w art. 1 ust. 1 u.d.i.p, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, zgodnie z którą to właśnie Kierownik ZGK ma obowiązek samodzielnie rozpatrzyć wniosek dotyczący udostępnienia informacji publicznej.

Co istotne, NSA wskazał także, iż Sąd I instancji nie ustalił, czy w niniejszej sprawie rada gminy upoważniła kierownika samorządowego zakładu do wydawania decyzji. Kierownik ZGK utrzymywał bowiem, iż nie dysponuje takim uprawnieniem, a tym samym nie może mieć zastosowania ogólna zasada z art. 39 ust. 5, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Kierownika będzie SKO.

Zdaniem NSA, w rozpoznawanej sprawie Kierownik ZGK, jako samorządowego zakładu budżetowego, jest samodzielnym podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu, jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego. Opierając się o orzecznictwo sądów administracyjnych NSA zaznaczył iż, bez względu na to, czy przedsiębiorstwo komunalne wykonuje zadania w formie prawnej zakładu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego, czy też w formie spółki kapitałowej, mieści się ono w pojęciu podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, jest bowiem podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 4 lub pkt 5 u.d.i.p.

Jak wskazał Sąd, stosownie do art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, do których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Na podstawie natomiast art. 17ust. 2 u.d.i.p., wnioskodawca może wystąpić o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W ocenie NSA przepisy te oznaczają, że od decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przysługują wnioskodawcy przewidziane na gruncie KPA środki prawne. Jeżeli decyzje zostają podjęte przez właściwe podmioty w pierwszej instancji, wnioskodawca będzie mógł wnieść od nich odwołanie zgodnie z postanowieniem art. 127 § 1 KPA, bądź też wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, przy czym właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.

NSA, jako reprezentującego samorządową jednostkę organizacyjną, zaliczył Kierownika ZGK do grupy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, ujętych w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Konsekwencją tego, jest zastosowanie w sprawie art. 17 ustawy. To z kolei oznacza, iż od decyzji wydanej przez Kierownika ZGK na podstawie art. 17 w zw. z art. 16 u.d.i.p. przysługuje, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Z uwagi na powyższe, NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

[1] Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm.).

[2] Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 712).

[3] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506).

[4] Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 869).

Joanna Kostrzewska

radca prawny w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, specjalizuje się w prawie administracyjnym ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego.

Martyna Krystman

asystent w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, interesuje się prawem administracyjnym

Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu

www.ziemski.com.pl

Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl