Liczba realizowanych w Polsce inwestycji w formule partnerstwa publiczno-prywatnego (dalej: PPP) nadal nie jest zbyt duża, choć rośnie. Według raportu firmy Investment Support rynek PPP i koncesji na roboty i usługi w tym roku znacząco przyspieszył, bowiem w I połowie 2010 r. ogłoszono niemal tyle inwestycji w PPP (38), ile w całym 2009 roku. W PPP realizowane są m.in. projekty z zakresu:
1) budownictwa komunalnego, w tym:
● szkoły (Niepołomice, Marki, Kępno),
● mieszkania komunalne (Łódź, Ruda Śląska, Gdańsk),
2) rewitalizacji (zagospodarowanie terenów przydworcowych w Sopocie, rewitalizacja domów familijnych w Łodzi, Wyspa Spichrzów w Gdańsku, rewitalizacja w Piotrkowie Trybunalskim),
3) parkingów (Kraków, Ruda Śląska, Płock, Poznań, Gdańsk, Wrocław),
4) sportu i rekreacji, w tym:
● stadiony (Szczecin, Radom, Olsztyn),
● hale widowiskowo-sportowe (Kraków oraz wspólny projekt Gdańska i Sopotu),
● parki wodne (Szczecin, Katowice, Gdańsk),
● centra kongresowe (Katowice),
5) centrów funeralnych, cmentarzy, krematoriów (Olsztyn, Kraków, Poznań).
W kolejnych latach po PPP będzie sięgało jednak coraz więcej samorządów, tym bardziej że – podobnie jak obecnie wykorzystanie środków unijnych – aktywność władz samorządowych na tym polu coraz częściej będzie podlegała ocenom wyborców. Widać to już w kończącej się kampanii wyborczej, w której po obietnice realizacji inwestycji w PPP sięgało wielu kandydatów, zwłaszcza w dużych miastach.
Czytaj także: Samorządy polubiły partnerstwo publiczno-prywatne>>
Podstawy prawne PPP
Najważniejsze, z punktu widzenia przygotowania i realizacji projektów PPP, są ustawy z:
● 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (dalej: Pzp),
● 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (dalej: ustawa o PPP),
● 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (dalej: ustawa o koncesji).
Każda z tych ustaw zawiera pewne ograniczenia i wytyczne dotyczące PPP.
Według Pzp nie ma możliwości zawiązania spółki prawa handlowego w celu realizacji zamówienia. Zamówienie publiczne definiuje ona jako odpłatną umowę zawieraną między zamawiającym a wykonawcą, której przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane.
Głównym kryterium wyboru wykonawcy jest cena. Tryby wyboru wykonawcy według tej ustawy to: przetarg nieograniczony, przetarg ograniczony, negocjacje z ogłoszeniem, dialog konkurencyjny, negocjacje bez ogłoszenia, zamówienie z wolnej ręki oraz licytacja elektroniczna.
Natomiast wynagrodzenie to z góry określone wynagrodzenie za wykonaną pracę, składające się na wartość zamówienia.
Ustawa o PPP to ramowy akt prawny, według którego przedmiot PPP to wspólna realizacja przedsięwzięcia połączona z utrzymaniem lub zarządzaniem składnikiem majątkowym, który jest wykorzystywany do realizacji tego przedsięwzięcia. Wynagrodzenie partnera prywatnego to prawo do pobierania pożytków lub to prawo wraz z płatnością. Natomiast tryb wyboru partnera prywatnego zależy od sposobu wynagrodzenia. Jeżeli wynagrodzeniem jest prawo do pobierania pożytków lub w większości to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej – to stosujemy procedurę przewidzianą w ustawie o koncesji. Jeżeli natomiast wynagrodzeniem jest w większości zapłata od podmiotu publicznego – tryb z Pzp. Ustawa o PPP przewiduje ponadto swobodę w podziale ryzyka pomiędzy podmioty współpracy, a także swobodę w gospodarowaniu nieruchomościami. Nie ma także ograniczeń w zawiązywaniu spółek handlowych.
Przepisy o koncesji to ustawa proceduralna, w której przedmiotem jest zlecenie wykonania usług, dostaw lub robót budowlanych. Wynagrodzenie według ustawy o koncesji to prawo do eksploatacji obiektu budowlanego lub prawo do wykonywania usługi, w tym pobierania pożytków albo to prawo wraz z płatnością. Przy czym płatność ze strony podmiotu publicznego nie może prowadzić do odzyskania całości nakładów związanych z wykonaniem koncesji, tj. w przypadku koncesji na:
● roboty budowlane – nakładów inwestycyjnych i nakładów eksploatacyjnych,
● usługi – nakładów wyłącznie eksploatacyjnych.
Tryb wyboru koncesjonariusza według ustawy o koncesji to wyłącznie negocjacje.
Umowa koncesji na roboty budowane może być zawarta na maksymalnie 30 lat, a umowa na usługi – na maksymalnie 15 lat. W przypadku koncesji ryzyko ekonomiczne w zasadniczej części musi być przeniesione na koncesjonariusza (więcej niż 50%). Ponadto w przypadku takiej współpracy nie ma możliwości zawiązania spółki w celu realizacji zadań koncesyjnych.
Przygotowanie projektu PPP
Doświadczenia samorządów, które realizują już projekty PPP, wskazują, że sukces takiej współpracy zależy w głównej mierze od przygotowania przedsięwzięcia. Powinno ono uwzględniać następujące etapy:
1) identyfikacja celów realizacji projektu i zgromadzenie danych do późniejszego przeprowadzenia analiz,
2) przeprowadzenie wstępnej analizy możliwości i metod zaspokajania potrzeb, na które odpowiedzieć ma projekt PPP, w tym diagnoza stanu posiadanych środków majątkowych i finansowych, jakie podmiot publiczny będzie mógł przeznaczyć na realizację tych potrzeb,
3) przeprowadzenie analizy dostępności nieruchomości stanowiących potencjalną lokalizację przedsięwzięcia (wypis z rejestru gruntów i budynków, księgi wieczyste, zagospodarowanie przestrzenne),
4) przeprowadzenie wielowariantowych analiz organizacyjno-prawnych, finansowych i ryzyka w kontekście wyboru najbardziej optymalnej formuły realizacji przedsięwzięcia (porównanie opłacalności realizacji inwestycji w modelach partnerskich z modelem tradycyjnym),
5) konsultacje społeczne,
6) badanie rynku potencjalnych inwestorów, w tym:
● określenie wstępnego zainteresowania partnerów prywatnych,
● przeprowadzenie analizy sposobów realizacji i finansowania podobnych inwestycji w kraju i na świecie,
● wstępny kontakt z wybranymi podmiotami w celu oceny potencjalnego zainteresowania udziałem w projekcie,
● wstępny kontakt z instytucjami finansowymi w celu oceny potencjalnej możliwości sfinansowania projektu,
7) przeprowadzenie analizy porównawczej realizacji projektu (PPP vs. metoda tradycyjna) pod względem następujących czynników: harmonogram, koszty, podział ryzyka, wartość inwestycji, ocena wpływu przedsięwzięcia na wskaźniki zadłużenia podmiotu publicznego, ocena aspektów jakościowych oraz rekomendacja.
W przypadku gdy po przeprowadzeniu wszystkich analiz i wyliczeń samorząd zdecyduje się na realizację projektu w PPP, w dalszej kolejności musi wybrać formę prawną realizacji przedsięwzięcia, czyli zdecydować, czy ma to być kontraktowe (umowa o PPP) czy zinstytucjonalizowane PPP (umowa o PPP + spółka). Następnie należy zdecydować o trybie wyboru partnera prywatnego oraz przygotować dokumentacje przetargową.
W przypadku projektów przygotowywanych na podstawie ustawy o PPP wybór partnera może być dokonany w trybie przewidzianym przez ustawę o koncesji albo Pzp.
W przypadku koncesji nie ma takiej dowolności, trzeba zastosować tryb wyboru przewidziany w ustawie o koncesji.
Następnym krokiem jest podpisanie umowy o PPP. Trzeba przy tym pamiętać, że ustawa o koncesji oraz Pzp będą miały zastosowanie nie tylko do wyboru partnera prywatnego, ale również do umowy. Dotyczy to m.in. okresu trwania umowy (ustawa o koncesji – 30 lat na roboty budowlane oraz 15 lat na usługi) oraz dopuszczalności podwykonawstwa (przewidziana w art. 131 Pzp). Podpisanie umowy o PPP kończy fazę przygotowania projektu.
Czytaj także: Nowa ustawa o PPP a ustawa o koncesjach>>
Podstawy prawne
• Ustawa z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz.U. nr 19, poz. 101; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. nr 106, poz. 675)
• Ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009 r. nr 19, poz. 100; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. nr 106, poz. 675)
• Ustawa z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (j.t. Dz.U. z 2010 r. nr 113, poz. 759; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. nr 161, poz. 1078)