Polecamy: Jak przygotować się do zmian 2019. Podatki, rachunkowość, prawo pracy i ZUS
Rozmowa z Maciejem Fornalczykiem, ekonomistą, konsultantem w przedmiocie prawa antymonopolowego i pomocy publicznej, partnerem i założycielem COMPER.
Czym jest rewitalizacja i dlaczego jest tak ważna dla mieszkańców wspólnoty samorządowej?
Rewitalizacja to, zgodnie z formalną definicją ustawową[1], proces wyprowadzania ze stanu kryzysowego obszarów zdegradowanych, realizowany w sposób kompleksowy poprzez zintegrowane działania na rzecz lokalnej społeczności, przestrzeni i gospodarki, skoncentrowane terytorialnie i prowadzone przez interesariuszy rewitalizacji na podstawie gminnego programu rewitalizacji. Samo zdefiniowanie działań podejmowanych w ramach projektu rewitalizacyjnego nie jest jednak najważniejsze - kluczowe jest określenie celu ich wprowadzania. Miasta i ich mieszkańcy potrzebują wsparcia w zakresie przestrzeni miejskiej, której nie można odnosić wyłącznie do samych budynków i budowli. Rewitalizację trzeba traktować jako element życia wspólnoty samorządowej, co powoduje, że ten złożony proces musi być zaprojektowany nie tylko w obszarze architektonicznym, funkcjonalnym, prawnym lecz również musi być wykonalny ekonomicznie. Wprowadzone zmiany strukturalne będą przynosić efekty, których nie można byłoby osiągnąć bez przeprowadzenia inwestycji rewitalizacyjnych. Odnowa tkanki miejskiej to nie tylko odnowa samych budynków. Postawiłbym tezę, że inwestycje rewitalizacyjne to przede wszystkim ludzie i ich potencjał, który można efektywnie ukształtować, dając im możliwości i perspektywę działania. Zmiana sposobu myślenia o przestrzeni, w jakiej funkcjonuje człowiek i umożliwienie funkcjonowania w lepszym i bardziej wartościowym otoczeniu będzie dawać dodatkowe pozytywne efekty (zwane efektami indukowanymi), które oddziaływać będą również na mieszkańców rewitalizowanych obszarów.
W Łodzi będzie realizowany największy w historii miasta projekt rewitalizacyjny, którego oddziaływanie będzie przekraczać granice naszego województwa a nawet granice Polski. Dlaczego? Skala przeprowadzanych przez Miasto Łódź inwestycji sprawi, że zdegradowany obecnie obszar znajdujący się w centrum Łodzi, stanie się nie tylko interesującym celem wyjazdów turystycznych lecz zainteresuje również przedsiębiorców. Trudno powiedzieć w jakim stopniu decyzje inwestycyjne będą wynikać z przeprowadzonego projektu inwestycyjnego. Pewne jest, że odnowiona struktura miasta wpłynie na rozwój przedsiębiorczości. W tym kontekście trzeba zwrócić uwagę na rolę, jaką odgrywają fundusze unijne w kreowaniu nowej funkcjonalności obszaru miejskiego. Wykorzystując środki unijne jesteśmy w stanie przeprowadzić inwestycję, która z pewnością nie byłaby możliwa w takiej skali przy wykorzystaniu jedynie środków miasta. W efekcie przeprowadzenia inwestycji korzyści będą odnosić mieszkańcy. Z pewnością nie od razu, lecz wprowadzane zmiany pozwolą im na korzystanie z nowej infrastruktury miejskiej oraz zwiększą dostępność do nowych i ciekawszych miejsc pracy.
W jakiej formule finansowane są projekty rewitalizacji w Pana mieście? Czy realizacja inwestycji opiera się wyłącznie o finansowanie z budżetu UMŁ?
Łódzkie projekty rewitalizacyjne zakładają korzystanie ze środków unijnych w ramach RPO Województwa Łódzkiego, który dysponuje budżetem około 270 mln EUR, a łódzkie projekty są największymi w województwie - łączna wartość łódzkich projektów rewitalizacyjnych wynosi blisko 1mld zł a wartość wsparcia z Unii Europejskiej to niemal 0,5 mld zł). Tak duże przedsięwzięcia muszą zakładać występowanie długotrwałych efektywności, w tym również efektywności ekonomicznych.
W związku z powyższym konieczne jest stworzenie takiego modelu biznesowego, dzięki któremu przedsięwzięcie będzie finansowo wykonalne. Przygotowanie nowych kwartałów miasta z odrestaurowanymi budynkami, placami, parkami i ulicami, nie jest celem samym w sobie. Najważniejsze jest, aby przygotowana przestrzeń wraz ze zmienioną infrastrukturą mogła na siebie zarabiać (a przynajmniej, aby minimalizować wartość koniecznych zasileń z budżetu miasta). Dlatego też Miasto Łódź nie próbowało „zaklinać” rzeczywistości i negować występowania działalności gospodarczej czy biznesowego charakteru planowanego projektu. W konsekwencji możliwe do otrzymania z funduszy unijnych środki finansowe zostały w dużej mierze pozyskane jako legalna pomoc publiczna.
Co to oznacza? Jakie są następstwa „wejścia w pomoc publiczną”?
Najważniejszym jest to, że działając w reżimie regulacji pomocowych można spokojnie prowadzić działalność gospodarczą i tym samym zwiększać efektywność przeprowadzonej inwestycji. Miasta, które nie poszły ścieżką pomocową, utrzymując, że w rewitalizowanej infrastrukturze nie będzie prowadzona działalność gospodarcza, będą musiały utrzymać zadeklarowany zakaz prowadzenia tego typu działalności. Miasto Łódź natomiast będzie mogło efektywnie dociążać posiadany majątek (zrewitalizowany majątek) i przyciągać tym samym przedsiębiorców, w tym również inwestorów z innych miast i krajów.
Mówi Pan, że dojrzała rewitalizacja opiera się na efektywnym wykorzystaniu rewitalizowanej powierzchni, w tym wykorzystaniu komercyjnym. Czy tak jest rzeczywiście?
Z pewnością przeprowadzenie inwestycji rewitalizacyjnej na zasadzie: połóżmy nowy chodnik, wyremontujmy kamienice i wprowadźmy lepsze rozwiązania komunikacji zbiorowej to nie jest przepis na sukces. Moim zdaniem, konieczne jest takie określenie roli rewitalizowanego obszaru, aby możliwe było jego wykorzystanie operacyjne.
Co Pan rozumie pod pojęciem „wykorzystanie operacyjne”?
Wyobraźmy sobie przygotowane do funkcjonowania urządzenie, które ma olbrzymie możliwości wytwórcze. Dzięki niemu właściciel może produkować wysokiej jakości produkty, ale maszyna stoi nieruchoma. Nasuwa się pytanie, dlaczego? Projektując urządzenie wybrano przecież najszybszą technologię budowy, a urządzenie zasilane jest elektrycznie. Tylko, że w lokalizacji, w której znajduje się ta maszyna, nie ma i nigdy nie będzie kabla energetycznego! Projektant zapomniał uwzględnić, że rozwiązanie, do którego jest przyzwyczajony nie sprawdzi się w tym przypadku. Budowa urządzenia w technologii gazowej (a taka instalacja jest w tej lokalizacji) jest co prawda dłuższa i bardziej kosztowna, ale urządzenie byłoby wykorzystywane operacyjnie, a tak ma wyłącznie walor estetyczny.
Analogiczna sytuacja ma miejsce, gdy aplikując o środki unijne wybiera się ścieżkę, która była stosowana „od zawsze” i wskazuje, że dane środki z RPO nie będą stanowić pomocy publicznej ze względu np. na brak prowadzenia działalności gospodarczej. W efekcie wniosek aplikacyjny jest przygotowywany „jak zawsze”, przechodzi bez problemu, pieniądze są dostępne i inwestycja może stosunkowo szybko ruszać. Konsekwencją podejścia typu: „bo zawsze tak było” jest to, że beneficjent samodzielnie ogranicza się w zakresie możliwej aktywności rynkowej.
Co w tym złego?
Wydaje się, że nic. Do momentu, gdy właściciel zda sobie sprawę, że jeżeli będzie prowadzić działalność gospodarczą na zrewitalizowanym majątku, będzie musiał potencjalnie zwracać otrzymane wsparcie z RPO, podczas, gdy beneficjent, który otrzymał wsparcie jako oficjalną pomoc publiczną, będzie mógł (ale nie jest to przymus) prowadzić działalność gospodarczą, odciążając tym samym budżet miejski.
Jak najlepiej ustawić działalność i otrzymać wsparcie z UE?
Powinniśmy raczej zapytać: jakie decyzje należy podjąć, aby bezpiecznie realizować projekt współfinansowany z RPO? Jeżeli w chwili przygotowywania i składania wniosków aplikacyjnych beneficjent będzie wykorzystywał zrewitalizowany obszar np. jedynie do celów świadczenia usług mieszkalnictwa socjalnego, to oczywiście otrzyma środki z RPO, musi jednak pamiętać, że nie może zmienić przeznaczenia zrewitalizowanego majątku. To oznacza, że na parterze w kamienicy nie może powstać sklep, nawet jeśli żądaliby tego jej mieszkańcy. Co więcej, prowadzenie działalności gospodarczej, w tym jej rejestracja, zabronione jest również w mieszkaniach.
Jak uniknąć takich ograniczeń?
Należy zaakceptować fakt, że Urząd Miasta może być beneficjentem pomocy publicznej i nie jest to nic złego ani ryzykownego. Muszę powiedzieć, że bardziej ryzykowne jest unikanie pomocy publicznej. Najlepszym rozwiązaniem takiego problemu jest wykorzystanie tzw. „konstrukcji powierzeniowej”, która pozwala na sięganie po legalną pomoc publiczną, jak również na otrzymanie środków w takiej samej wysokości, jak w przypadku braku pomocy publicznej. Największą zaletą zastosowania „konstrukcji powierzeniowej” jest przede wszystkim możliwość prowadzenia działalności gospodarczej na zrewitalizowanym mieniu. Ponadto, jakiekolwiek inne wsparcie udzielane zarządzającemu przedmiotowym majątkiem, również będzie stanowić legalną pomoc publiczną.
Czy zastosowanie konstrukcji powierzeniowej jest rozwiązaniem popularnym i często stosowanym?
Z mojej wiedzy wynika, że najczęściej stosowanym rozwiązaniem jest wykorzystanie Rozporządzenia 651/2014 (koncepcja infrastruktury lokalnej) lub dowodzenie, że nie występuje pomoc publiczna. Wadą tych rozwiązań jest konieczność ograniczania się w zakresie prowadzonej działalności. Skorzystanie z „konstrukcji powierzeniowej” i użycie Decyzji UOIG[2] pozwala na otrzymanie takiego samego wsparcia przy jednoczesnym wykorzystaniu operacyjnym zrewitalizowanego majątku.
Czy zastosowanie konstrukcji powierzeniowej jest trudne?
Nie jest to skomplikowane przedsięwzięcie, kiedy wiadomo, jakie działania podjąć. Niemniej jednak stworzenie dobrej konstrukcji powierzeniowej wymaga wiedzy wykraczającej poza zwykłe opracowanie dokumentacji aplikacyjnej. Konieczne jest pieczołowite przygotowanie poszczególnych elementów takiej konstrukcji, poczynając od prawidłowego zdefiniowania i sparametryzowania usług, obowiązku świadczenia których będzie powierzony, poprzez przygotowanie dokumentów formalnych i finansowych, skończywszy na opracowaniu dobrej infrastruktury finansowo-księgowej.
Z czego wynikają te wymogi?
Skorzystanie z tego efektywnego narzędzia jakim jest konstrukcja powierzeniowa, warunkuje zgodność z wymogami Decyzji UOIG. W tym dokumencie wskazanych jest kilka punktów, które muszą zostać spełnione, aby pomoc publiczna udzielana w reżimie Decyzji UOIG była zgodna z prawem. Jak jednak wynika z praktyki kierowanego przeze mnie zespołu, z którym zrealizowaliśmy kilkaset projektów związanych z powierzeniami, w dokumentacji powierzeniowej wprowadzanych jest szereg postanowień, które w efekcie pozwolą na zwiększenie efektywności prowadzonej działalności.
Czy wie Pan, z jakimi problemami spotykają się samorządy prowadzące programy rewitalizacji?
Jestem ekonomistą, dlatego skupię się na zagadnieniach bliskich mojej dziedzinie. Z doświadczenia COMPER wiem, że podstawowym problemem, z jakim się spotykamy w projektach rewitalizacyjnych, jest opracowanie projekcji finansowej, czyli zaprognozowanie weryfikowalnych kosztów i przychodów z prowadzonej działalności. Oczywiście zdajemy sobie sprawę, że przygotowywanie prognoz jest zadaniem skomplikowanym i nawet najlepiej opracowana prognoza może okazać się nietrafiona, lecz stworzenie planu jest zawsze konieczne. Tutaj również możemy mówić o przewadze konstrukcji powierzeniowej nad alternatywnymi rozwiązaniami. W konstrukcji powierzeniowej, nawet jeżeli okaże się, że prognoza nie została opracowana trafnie, to konstrukcja rekompensaty pozwala na w miarę swobodną modyfikację uwarunkowań finansowych. Oczywiście z zastrzeżeniem regulacji dotyczących projektu unijnego.
Drugim istotnym problemem jest swoisty opór wewnętrzny w administracji danej jednostki samorządu terytorialnego oraz często spotykany brak zrozumienia w niektórych radach gmin. Zdaję sobie sprawę, że regulacje pomocowe wymagają stosunkowo specyficznej wiedzy, co może stanowić przyczynę tegoż oporu. Na domiar złego postrzeganie regulacji pomocowych stanowiących mix prawa i ekonomii niestety często nie jest przychylnie postrzegane przez służby prawne. Na szczęście w przypadku prac nad projektami łódzkimi służby miejskie bez zarzutu wspierały prace nad aplikacją do RPO WŁ.
Jakie wynikające z Pana doświadczenia rady mógłby Pan dać samorządom realizującym projekty rewitalizacyjne?
Przeprowadzenie rewitalizacji to jedynie początek długiego procesu zmiany tkanki miejskiej. Z tego względu, tam gdzie jest to możliwe, należy wprowadzać rozwiązania wzmacniające wykorzystanie operacyjne wytworzonej infrastruktury. Oczywiście nie zawsze oznacza to prowadzenie działalności gospodarczej, co jak wspominałem wcześniej, może być ograniczone uregulowaniami prawnymi, albo będzie niewskazane lub niemożliwe z przyczyn merytorycznych. Nie oznacza to jednak, że zrewitalizowana przestrzeń ma nie być efektywnie wykorzystana. Niech się dzieją tam ciekawe rzeczy, czasami zupełnie nieprzystające do otoczenia, które poruszą i skłonią do refleksji.
Szykując projekt o względnie dużym stopniu złożoności, w którym będą miały zastosowanie nieszablonowe rozwiązania, konieczne jest nawiązanie partnerskiego dialogu z dawcą wsparcia. Otwartość i dobra współpraca z pracownikami Departamentu ds. Regionalnego Programu Operacyjnego pozwoliła na efektywne przeprowadzenie procedury aplikacyjnej z zastosowaniem modelu umożliwiającego efektywne wykorzystanie rewitalizowanego majątku przez Miasto Łódź.
Od strony finansowo-księgowej, należy zwracać szczególną uwagę na nieprzekroczenie poziomów dozwolonej pomocy publicznej oraz zachowanie lokalnego charakteru danego projektu. Naruszenie tych warunków może prowadzić do konieczności zwrotu. Jeżeli beneficjent postawił jednak na aplikowanie o wsparcie niebędące pomocą publiczną, konieczne jest bieżące monitorowanie braku występowania przynajmniej jednej z przesłanek wskazanych w art. 107 ust.1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Jeśli w trakcie okresu trwałości projektu, okaże się że funkcjonowanie danego majątku (w całości lub jego wydzielonej części) będzie prowadzić do spełnienia wszystkich przesłanek, to takie finansowanie staje się pomocą publiczną i będzie podlegać zwrotowi. W przypadku skorzystania ze ścieżki „powierzeniowej”, kluczem do sukcesu jest kontrolowanie alokacji kosztów i prawidłowe wyliczanie (i audytowanie) wysokości rekompensaty.
Jak mogą zostać wywołane problemy z pomocą publiczną?
Bardzo prosto! Jeżeli miasto będzie prowadzić działalność i naruszy tym samym interes gospodarczy przedsiębiorcy, to poszkodowany może złożyć zawiadomienie do Komisji Europejskiej lub powiadomić Urząd Marszałkowski o wykorzystywaniu środków publicznych niezgodnie z ich przeznaczeniem.
Na koniec, czy ma Pan konkretne oczekiwania w stosunku do projektów rewitalizacyjnych, jakie są i będą realizowane w Łodzi?
Mam tylko jedno. Chciałbym, aby nowa, ładna Łódź mogła dalej rozwijać się dzięki kreatywnym ludziom, jej mieszkańcom.
[1] Ustawa z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U.2015.1777).
[2] Decyzja Komisji z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (Dz. Urz UE L 7 z 11 stycznia 2012 r.)
Dziękuję za rozmowę.
Marta Pawłowska-Ptaszyńska