Jak prawidłowo zarządzać zasobami mieszkaniowymi gminy

I choć zalecenia pokontrolne pracowników Najwyższej Izby Kontroli (NIK) są skierowane do kierowników jednostek objętych badaniem, to wnioski płynące z wyników kontroli powinny być wzięte pod uwagę przez wszystkie jednostki zajmujące się zarządzaniem nieruchomościami gminnymi w Polsce.

GSiA RADZI

Urzędnicy odpowiedzialni za tą sferę działalności powinni przyjrzeć się takim zagadnieniom, jak zakres ewidencjonowania nieruchomości komunalnych i zgodności danych zawartych w poszczególnych rejestrach, trybie powierzenia zarządzania nad zasobami mieszkaniowymi gminy i zasadom rozliczenia z jednostką zarządzającą, zakresem działań podejmowanych dla zapewnienia zachowania mienia w stanie niepogorszonym czy skuteczności postępowań windykacyjnych w stosunku do zalegających z opłatami czynszowymi.

Wybór formy zarządu

Prawo przewiduje trzy formy sprawowania zarządu nad gminnym zasobem mieszkaniowym. Organ wykonawczy gminy może więc wybrać:

• bezpośrednie zarządzanie przez pracowników urzędu gminy, które w praktyce sprawdzało się do tej pory tylko w gminach niemających dużej liczby budynków mieszkalnych,

• tzw. system pośredni, w którym zarządzanie zasobem powierza się gminnym jednostkom organizacyjnym (np. zakładom budżetowym, spółkom komunalnym, gospodarstwom pomocniczym); system ten jest obecnie najbardziej rozpowszechniony,

• tzw. system zleceniowy, w którym gmina powierza zarządzanie profesjonalnemu zarządcy, którym jest podmiot prywatny, możliwe jest także przekazanie - na podstawie umowy zlecenia - zarządu budynkami mieszkalnymi stanowiącymi własność gminy towarzystwu budownictwa społecznego.

W świetle art. 25 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), gminnym zasobem nieruchomości, obejmującym także mieszkaniowy zasób gminy, gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Część jego kompetencji, ale obejmujących tylko zarząd nieruchomościami gminnymi, na podstawie art. 23 ust. 1 powyższej ustawy, może być powierzonych na podstawie umowy zarządcy nieruchomości lub przedsiębiorcom zatrudniających zarządców nieruchomości. Ten właśnie przepis stanowi podstawę prawną do zastosowania tzw. systemu zleceniowego w zarządzaniu gminnym zasobem mieszkaniowym.

GSiA OSTRZEGA

Powierzenie zarządzania w tzw. systemie zleceniowym może odbyć się tylko po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania przewidzianego w ustawie z 19 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 223, poz. 1655).

Kompetencje zarządcy

Należy pamiętać, że zarządca nieruchomości gminnych ma ściśle określone kompetencje, których najszerszy dopuszczalny zakres został uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W świetle art. 25 ust. 3 w związku z art. 23 ust. 1 tej ustawy, zarządcy może być powierzone: ewidencjonowanie nieruchomości, zapewnienie ich wyceny, sporządzanie planów wykorzystania zasobu, zabezpieczenie majątku przed uszkodzeniem lub zniszczeniem, wykonywanie czynności związanych z naliczeniem czynszu za najem lokalu komunalnego i prowadzenie windykacji tych należności oraz współpraca z ewentualnymi innymi organami gospodarującymi nieruchomości.

GSiA RADZI

Zakres zadań stawianych przed podmiotem zarządzającym powinien być ściśle określony w umowie lub innym akcie powierzającym zarząd (w przypadku powierzenia zarządu jednostce gminnej). Natomiast wyłączeniu z kompetencji zarządcy zawsze będą podlegać:

• zbywanie oraz nabywanie nieruchomości,

• wynajmowanie lub użyczanie lokali wchodzących w skład zasobu,

• podejmowanie czynności dotyczących powierzonego mienia w postępowaniu sądowym.

Jak zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z 23 maja 2003 r. (sygn. akt III CZP 26/03), zarządca nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu sądowym przeciwko byłemu najemcy lokalu gminnego po zakończeniu stosunku najmu. Podobnie podmioty i gminne jednostki zarządzające mieszkaniowym zasobem gminy nie mają prawa do występowania na drogę sądową w stosunku do najemcy zalegającego z czynszem, choć teoretycznie może należeć do nich windykacja. Należy zatem konkludować, że w świetle powyższego stanowiska jednostka zarządzająca jest zobowiązana jedynie do obliczenia zaległości wraz z odsetkami i wezwania najemcy do ich uregulowania, a po bezskutecznym upływie - do niezwłocznego powiadomienia wójta o zaistniałej sytuacji celem podjęcia już przez niego czynności zmierzających do spowodowania zaspokojenia roszczenia.

Jak wskazuje raport NIK z 2008 r., wbrew temu stanowisku w ponad połowie skontrolowanych gmin podmiotom zarządzającym wydano upoważnienie do występowania na drogę sądową w sprawach windykacji należności czynszowych. Za błędne należy także uznać wyposażenie podmiotów zarządzających kompetencjami umożliwiającymi wykonywanie czynności zawierania umów najmu lokali mieszkalnych, dokonywanie zamian lokali czy podejmowanie czynności przed sądem w celu doprowadzenia do opróżnienia lokalu.

Lokale gminne tylko pod okiem licencjonowanych zarządców

W tzw. systemie zleceniowym majątek gminny powierzany jest zarządcy nieruchomości legitymującemu się wskazaną przepisami prawa licencją. Choć przypadki zastosowania systemu zleceniowego w Polsce są jeszcze sporadyczne, to jeśli już występują, zarząd zasobem mieszkaniowym gminy sprawuje przedsiębiorca zatrudniający licencjonowanych zarządców.

GSiA OSTRZEGA

Natomiast obowiązek wykonywania czynności przez osoby z potwierdzonymi uprawnieniami rozciąga się także na zarząd sprawowany w tzw. systemie pośrednim, tj. sprawowanym przez gminną jednostkę organizacyjną. Na obowiązek zatrudnienia licencjonowanych zarządców wskazuje wprost art. 189 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wymóg ten wynika z troski o zapewnienie właściwego, racjonalnego i odpowiedzialnego zarządzania nieruchomościami gminnymi. Przepisy przejściowe przewidywały, że tylko do 31 grudnia 2001 r. było możliwe sprawowanie zarządu przez osoby posiadające odpowiednie doświadczenie, lecz nie legitymujące się licencją zarządcy nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że np. zakłady budżetowe muszą zatrudnić kadrę składającą się wyłącznie z profesjonalistów, ponieważ w praktyce oznaczałoby to znaczne zwiększenie kosztów zarządu. Na podstawie art. 185 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, zarządca nieruchomości może wykonywać swoje czynności przy pomocy innych osób wykonujących czynności pomocnicze i działających pod bezpośrednim nadzorem osoby posiadającej licencję zarządcy.

Dochodzenie zaległości czynszowych to obowiązek

Na podstawie art. 50 ustawy o samorządzie gminnym, osoby uczestniczące w zarządzaniu mieniem komunalnym są zobowiązane do zachowania szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z jego przeznaczeniem i do ochrony własności komunalnej. Zakres podmiotowy tego przepisu obejmuje nie tylko wójta czy prezydenta, ale również pełnomocników w zakresie zarządu, kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, członków organów gminnych osób prawnych, pracowników gminnych osób prawnych, ale także osoby, z którymi zawarta została umowa cywilnoprawna dotycząca zarządu. Obowiązek ten oznacza konieczność podejmowania szczególnych starań, które umożliwią nie tylko utrzymanie nieruchomości gminnych w stanie niepogorszonym, ale również osiąganie z nich zysków zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa najmu. W tym kontekście wyjątkowo ważne jest, by podmiot zarządzający zasobem nieruchomości mieszkaniowych gminy we współpracy z urzędami gmin podejmował działania w celu windykacji zaległych należności czynszowych. Jest to tym bardziej ważne, że istotne nieprawidłowości w zakresie windykacji zaległych należności Najwyższa Izba Kontroli wykryła w blisko 25 proc. urzędów gmin. Urzędnicy odpowiedzialni za kontrolę płatności czynszu w komunalnym zasobie mieszkaniowym powinni zwłaszcza pamiętać, aby nie dopuścić do przedawnienia roszczeń o zapłatę zaległego czynszu, który jako świadczenie okresowe - zgodnie z art. 118 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 z późn. zm.) - ulega przedawnieniu po upływie 3 lat.

GSiA OSTRZEGA

Rezygnacja z poboru należności przysługujących jednostce samorządu terytorialnego, w tym również należności z tytułu umów najmu lokali komunalnych, stanowi w świetle art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. nr 14, poz. 114 z późn. zm.) przykład naruszenia dyscypliny finansów i rodzi odpowiedzialność przewidzianą w powyższej ustawie.

W wielu gminach prawo lokalne przewiduje ulgi lub zwolnienia również w stosunku do zaległości czynszowych w przypadku wykazania przez dłużnika trudnej sytuacji materialnej. Zastosowanie tej ulgi lub zwolnienia najczęściej zmniejsza dług lub czyni roszczenie wymagalne w późniejszym terminie. Decyzję o zastosowaniu takiego środka zwykle podejmuje organ wykonawczy gminy (w przypadku zaległości większych rozmiarów - rada gminy). Dlatego konieczne jest usprawnienie przepływu informacji między organem zarządzającym zasobem a organem wykonawczym gminy. Przeprowadzona przez NIK kontrola wykazała, że podmioty te często nie przekazują sobie potrzebnych informacji, co skutkuje np. pozostawianiem na kilka miesięcy pustostanów, mimo istnienia dużego zapotrzebowania na mieszkania komunalne, czy występowaniem przez zarządcę w stosunku do najemcy z żądaniem spłaty całości zaległości czynszowej, mimo rozłożenia jej na raty przez wójta.

Wysokość czynszu

Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego z 21 czerwca 2001 r. (Dz.U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.) przewiduje, że wysokość czynszu za najem mieszkalnego lokalu komunalnego nie może przekroczyć 3 proc. jego wartości odtworzeniowej w skali roku. Ustawodawca przewidział zatem górną granicę wysokości czynszu. W większości gmin ustalone stawki są o wiele niższe od tej górnej granicy. Zdaniem samorządowców, utrzymywanie stawek w takiej wysokości jest zasadne, ponieważ lokale komunalne w większości zajmują najemcy niezamożni, których nie stać byłoby na zapłatę wyższego czynszu. Mimo sugestii NIK, że utrzymywanie tak niskich stawek może być traktowane jako przykład niegospodarności, problem ten należałoby rozważyć w każdej gminie indywidualnie, uwzględniając m.in. jeden z podstawowych celów gminy, jakim w świetle zapisu art. 7 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty m.in. w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego.

Gmina ma utrzymać lokale w stanie niepogorszonym

Dochody uzyskiwane z czynszu są m.in. wykorzystywane na bieżące utrzymanie i remonty budynków mieszkalnych należących do gminy. Zasady prawidłowej gospodarki wskazują, że mienie gminne powinno być przynajmniej tak zarządzane, aby nie pogorszył się jego stan. Dlatego kłopoty z egzekucją zaległości czynszowych powodują często trudności w utrzymaniu w należytym stanie nieruchomości budynkowych należących do gmin. Bezwzględnie natomiast podmioty zarządzające mieniem gminnym i urzędnicy urzędów gmin powinni zwrócić uwagę na przestrzeganie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W świetle jej art. 5 ust. 2, właściciel lub zarządca obiektu powinien utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej.

WAŻNE

Należy zwłaszcza pamiętać o okresowych kontrolach obiektów budowlanych:

• raz w roku - przedmiotem kontroli są instalacje i urządzenia służące ochronie środowiska, instalacje gazowe i przewody kominowe oraz elementy obiektu narażone na szkodliwe działanie czynników atmosferycznych i innych czynników występujących w czasie użytkowania; kontroli podlegają wszystkie budynki,

• dwa razy w roku (do 31 maja i do 30 listopada) - zakres kontroli taki, jak wyżej; kontroli podlegają budynki o powierzchni zabudowy przekraczającej 2000 m² i obiekty budowlane o powierzchni dachu przekraczającej 1000 m²,

• raz na 5 lat - ich celem jest sprawdzenie stanu technicznego i przydatności do użytkowania, estetyki obiektu i jego otoczenia oraz stanu instalacji elektrycznej i piorunochronnej; kontroli podlegają wszystkie budynki.

Przeprowadzona przez NIK kontrola wykazała, że w przypadku wielu budynków mieszkalnych należących do gmin kontrole nie były wykonywane lub wykonywano je nieterminowo, a niektóre obiekty nie miały założonej książki obiektu. Sytuacja taka może rodzić zagrożenie zastosowania sankcji przewidzianych w ustawie - Prawo budowlane.

Zakres kontroli

Najwyższa Izba Kontroli badanie zarządzania nieruchomościami gminnymi przeprowadziła w 60 jednostkach, z tego w 33 urzędach gmin (dziewięciu urzędach gmin wiejskich, 21 urzędach miast i w trzech urzędach miast i gmin) oraz w 27 jednostkach zarządzających nieruchomościami (13 zakładach budżetowych, 12 spółkach, w tym 11 spółkach komunalnych, jednym gospodarstwie pomocniczym oraz jednej jednostce budżetowej). Zrealizowano je między 5 marca a 10 lipca 2007 r.

Badaniami objęto okres od 1 stycznia 2005 r. do 31 marca 2007 r.

Raport podsumowujący efekty tych prac zaprezentowano z kolei na konferencji prasowej 3 kwietnia 2008 r.

Kazimierz Pawlik