PYTANIE
Jak wygląda sprawowanie nadzoru przez prezydenta miasta nad statutową działalnością miejskich jednostek organizacyjnych pomocy społecznej przy braku ustawowej definicji nadzoru? Jakie są możliwości ingerowania w zarządzanie i organizację jednostki?
ODPOWIEDŹ
Nadzór nad jednostkami pomocy społecznej w mieście na prawach powiatu sprawowany jest co do zasady przez prezydenta miasta za pośrednictwem miejskiego ośrodka pomocy społecznej. Zakres możliwej ingerencji określają zaś fragmentarycznie ustawa o pomocy społecznej oraz statuty poszczególnych jednostek.
UZASADNIENIE
Kwestia zakresu i formy nadzoru prezydenta miasta na prawach powiatu nad jednostkami pomocy społecznej jest materią złożoną i nie została bezpośrednio uregulowana w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Do jej naświetlenia konieczne jest także odwołanie się do orzecznictwa i piśmiennictwa.
Zakres bezpośrednich uprawnień nadzorczych prezydenta miasta na prawach powiatu może budzić wiele wątpliwości. Na wstępie należy zauważyć, że prezydent miasta na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym pełni funkcję starosty i zarządu powiatu. Zatem wszystkie regulacje dotyczące kompetencji powyższych organów będą odnosiły się do prezydenta miasta na prawach powiatu. Co więcej, ze względu na specyficzną formę ustroju miasta na prawach powiatu, prezydent posiada kompetencje zarówno organu wykonawczego gminy, jak i te, które na terenie powiatu przysługiwałyby funkcjonującemu tam zarządowi powiatu, a miasto realizuje zarówno zadania określone ustawą o samorządzie gminnym, jak i uregulowane ustawą o samorządzie powiatowym. Sprawy z zakresu pomocy społecznej o charakterze ponadgminnym należą do zadań powiatu (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym). W celu ich realizacji w trybie art. 6 mogą być tworzone powiatowe jednostki organizacyjne. Jednak powiatowe centrum pomocy rodzinie czy ośrodki pomocy społecznej są jednostkami organizacyjnymi powiatu działającymi na podstawie odrębnej ustawy. Zatem przy określeniu relacji prezydenta miasta i tych jednostek w pierwszej kolejności będzie miała zastosowanie ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a przy braku regulacji danej dziedziny - ustawa o samorządzie powiatowym, a także samorządzie gminnym. Zadania pomocy społecznej w powiecie, zgodnie z treścią art. 112 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wykonują powiatowe centra pomocy rodzinie, które w miastach na prawach powiatu przybierają postać miejskich ośrodków pomocy społecznej. Co ciekawe, w ustawie znalazł się zapis o wykonywaniu przez prezydenta miasta (starostę) nadzoru nad działalnością rodzinnej opieki zastępczej, ośrodków adopcyjno-opiekuńczych, jednostek specjalistycznego poradnictwa, ośrodków wsparcia, domów pomocy społecznej i placówek opiekuńczo-wychowawczych. Nadzór taki byłby jednak sprawowany nie bezpośrednio, lecz przez swoisty stopień pośredni, bo za pośrednictwem miejskiego ośrodka pomocy społecznej. Wypada nadmienić, że ustawa o pomocy społecznej przekazuje pewne zagadnienia do bezpośredniej kompetencji organu wykonawczego powiatu (art. 54, 59, 60, 65, 72, 73, 75, 76, 78, 79, 81, 86, 89-91). W sprawach indywidualnych z zakresu pomocy społecznej należących do zadań miasta na prawach powiatu decyzje wydaje prezydent miasta, który może upoważnić do tego kierownika miejskiego ośrodka pomocy społecznej.
Wracając do pojęcia nadzoru pośredniego zastosowanego w art. 112 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej, za nadzór doktryna uważa możliwość władczego wkraczania w działalność jednostki nadzorowanej w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Już w uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 5 października 1994 r. stwierdzono, że za nadzór należy uważać określone procedury dające organom administracyjnym prawo ustalania stanu faktycznego i korygowania działalności organu nadzorowanego (sygn. akt W 1/94, opubl. OTK z 1994 r., poz. 47). Elementem nadzoru jest możliwość kontroli organu nadzorowanego. Jeżeli kontrola ta wykaże pewne nieścisłości, to możliwe jest zastosowanie odpowiednich instrumentów prawnych - środków nadzoru. W literaturze przedmiotu istnieje kilka zaproponowanych podziałów środków nadzoru, które jednocześnie określają możliwości ingerencji w zarządzanie i organizację nadzorowanej jednostki. Jeden z nich przewiduje środki: informacyjno-doradcze, korygujące i personalne. Choć systematyka ta została stworzona w celu opisu zasad nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, to może mieć też zastosowanie do opisanej wyżej sytuacji. W ustawie o pomocy społecznej bardzo wyraźne są środki personalne. Mianowicie to prezydent miasta na prawach powiatu, na podstawie art. 112 ust. 7 ustawy, zatrudnia kierowników jednostek organizacyjnych po zasięgnięciu opinii kierownika MOPS. Możliwe jest też zawsze cofnięcie upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych dla kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Mogłoby to zostać połączone z uchyleniem lub zmianą decyzji wydanej na podstawie upoważnienia w trybie art. 154-155 Kodeksu postępowania administracyjnego, choć zagadnienie to wymaga odrębnych wyjaśnień. Takie uchylenie lub zmiana decyzji byłaby przejawem nadzorczego środka korygującego według przyjętej wyżej systematyki. Z kolei środki informacyjno-doradcze wynikają bezpośrednio z ustawy o pomocy społecznej, która w art. 110 ust. 2 przewiduje, że ośrodki pomocy społecznej kierują się ustaleniami prezydenta miasta. Oczywiście, z samej idei nadzoru wynikają także uprawnienia kontrolne przysługujące prezydentowi miasta. Może on zatem żądać niezbędnych wyjaśnień w sprawach dotyczących zadań wykonywanych przez jednostki pomocy społecznej.
W literaturze przedmiotu pojawia się teza, że stosowanie środków nadzoru jest dopuszczalne tylko wtedy, jeśli konkretne przepisy dopuszczają w razie wystąpienia określonych stanów faktycznych zastosowanie indywidualnie oznaczonego środka nadzoru. W sytuacji, kiedy ustawodawca nie przewiduje takich środków o charakterze indywidualnym, bardzo duże znaczenie dla określenia zasad i środków ingerencji mają statuty jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. One przy stosunkowo skąpych regulacjach ustawowych powinny wskazywać zasady nadzoru prezydenta miasta na prawach powiatu nad jednostką pomocy społecznej.
Kazimierz Pawlik
PODSTAWA PRAWNA:
• Ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r. nr 64, poz. 593 z późn. zm.)
• Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.)
• Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)