W marcu 2008 r. Rada Miasta w Tychach podjęła uchwałę w sprawie upowszechniania zasad zdrowego żywienia wśród dzieci i młodzieży na terenie gminy (dalej: uchwała). Podstawą prawną dla podjęcia uchwały był art. 18 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: ustawa o samorządzie gminnym) oraz uchwała Rady Ministrów z 15 maja 2007 r. w sprawie Narodowego Programu Zdrowia na lata 2007-2015. Jednak uchwałę tę w części unieważnił wojewoda. Jego zastrzeżenia dotyczyły kompetencji Rady Miasta do podejmowania uchwały w zakresie działania gminy (art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) oraz ograniczania swobód gospodarczych (art. 6 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, w tekście: ustawa o swobodzie gospodarczej). Rada Miasta w Tychach postanowiła odwołać się od decyzji wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA).
Radni o „zdrowej żywności”
Zasady zdrowego żywienia tyscy samorządowcy chcieli osiągnąć m.in. poprzez:
1) wystąpienie do dyrektorów przedszkoli, szkół podstawowych, gimnazjalnych i ponadgimnazjalnych o opracowanie i realizację sposobów upowszechniania wiedzy o konieczności zdrowego odżywiania oraz o chorobach żywieniopochodnych;
2) zapewnienie w szkołach, w których funkcjonują sklepiki szkolne, sprzedaży artykułów żywieniowych wpisujących się w zasady prawidłowego żywienia, takich jak owoce, soki, kanapki itp. z równoczesnym ograniczeniem dostępności do produktów niezdrowych, takich jak słodycze, barwione napoje gazowane czy przekąski ziemniaczane - chipsy;
3) wystąpienie do Prezydenta Miasta o przeprowadzenie na terenie miasta kampanii edukacyjno-społecznej promującej zasady zdrowego żywienia,
4) włączenie organów osiedli do udziału w kampanii edukacyjno-społecznej.
Wojewoda mówi „nie”
Wojewoda zakwestionował § 3 uchwały Rady Miasta w Tychach, zobowiązujący dyrektorów szkół, w których funkcjonują sklepiki szkolne, do zapewnienia w nich sprzedaży owoców, soków i kanapek, a ograniczenia sprzedaży słodyczy, barwionych napojów gazowanych oraz przekąsek ziemniaczanych.
Zdaniem wojewody naruszenie obowiązującego prawa polegało na przekroczeniu przez o Radę Miasta swego umocowania ustawowego do podejmowania uchwał w obszarze szeroko rozumianej ochrony zdrowia. Z woli Rady Miasta pewne produkty stały się produktami pożądanymi w sklepikach szkolnych, inne zaś produktami niepożądanymi. W opinii organu nadzoru takie działanie jest sprzeczne z obowiązującym prawem i Rada Miasta nie jest organem, który mógłby taką decyzję podejmować. Ustawa z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, regulująca m.in. kwestie związane z wymaganiami i procedurami niezbędnymi dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia, nie zawiera przepisów, które mogłyby stanowić podstawę dla Rady Miasta do podjęcia uchwały, która z jednej strony wykluczałaby (czy choćby ograniczała) sprzedaż pewnych produktów spożywczych, z drugiej zaś zapewniałaby sprzedaż innych.
Zdaniem wojewody, administracyjne zakazy polegające na ograniczeniu sprzedaży niektórych artykułów przy jednoczesnym wskazywaniu tych, które powinny znajdować się w sklepikach szkolnych, pozostają również w sprzeczności z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie gospodarczej „Podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa”.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nadzorczego wojewoda nie kwestionował prawa gminy do podjęcia uchwały, która upowszechniałaby zasady zdrowego żywienia wśród dzieci i młodzieży. Przedmiotem rozstrzygnięcia stał się fragment uchwały, który w opinii wojewody był niedopuszczalny. Chodziło więc nie tyle o przedmiot uchwały, co o jej zakres.
Rada Miasta odwołuje się
Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone przez Tychy do WSA. Rada Miasta wnosiła o jego uchylenie w całości. W sferze prawa materialnego samorząd miasta Tychy wskazywał, że wojewoda nie wykazał, na czym polega istotność naruszenia prawa (co jest warunkiem zastosowania przez organ nadzoru środka nadzorczego w postaci stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części). Rada Miasta Tychy nie zgodziła się z argumentami wojewody przedstawionymi w rozstrzygnięciu nadzorczym, uznając, że art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest podstawą do podjęcia uchwały. Zdaniem radnych z Tych nie zostały również naruszone przepisy o swobodzie działalności gospodarczej. Samorządowcy nie dostrzegli, aby unieważniony przez organ nadzoru przepis uchwały dyskryminował określone produkty spożywcze.
Sąd przyznał rację Radzie
Zarówno Rada, jak i organ nadzoru zgadzały się, że uchwała upowszechniająca zasady zdrowego żywienia może zostać przez Radę Miasta podjęta. Różnica poglądów dotyczyła jedynie sposobów, za pomocą których niewątpliwie słuszny cel miał zostać osiągnięty. Spór dotyczył więc granicy swobody uchwałodawczej Rady Miasta w sprawie, która dotyczyła jej zadania własnego.
W wydanym 6 października 2008 r. orzeczeniu WSA uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze (syg. akt IV SA/Gl 487/08). W ustnym uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził m.in., że podjęta przez Radę Miasta uchwała nie jest aktem powszechnie obowiązującym, lecz ma charakter intencyjny. Z tego też powodu unieważniony przez wojewodę przepis nie wprowadzał żadnych zakazów czy nakazów. W opinii WSA nie można również uznać, aby kwestionowany przepis, ograniczał swobodę działalności gospodarczej.
Leszek Trepka
PODSTAWY PRAWNE:
• Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591; ost.zm. Dz.U. z 2008 r. nr 180, poz. 1111)
• Ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz.U. z 2007 r. nr 155, poz. 1095; ost.zm. Dz.U. z 2008 r. nr 141, poz. 888)
• Uchwała Rady Ministrów z 15 maja 2007 r. w sprawie Narodowego Programu Zdrowia na lata 2007-2015 (nr 90/2007)