Ustawę tę można określić jako tzw. „dużą nowelizację” kodeksu postępowania administracyjnego, ze względu na doniosłość zmian, przez nią wprowadzonych. Nowe rozwiązania zaproponowane zostały przez środowiska praktyków (w tym przedstawicieli gmin, czy środowisko samorządowych kolegiów odwoławczych), jednak w trakcie prac parlamentarnych kształt ustawy się zmienił (w porównaniu do pierwotnego projektu złożonego w Sejmie). Poniżej przedstawione zostaną najistotniejsze zmiany kodeksu postępowania administracyjnego obowiązujące od 11 kwietnia 2011.
Jak podkreśla się w uzasadnieniu do tego projektu, celem jest „usprawnienie postępowania administracyjnego przez eliminację istniejących ograniczeń, stworzenie możliwości skarżenia nie tylko samej bezczynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenie przez te organy postępowania w sposób przewlekły (długotrwale nieuzasadniony), przy jednoczesnym zmotywowaniu stron postępowania, do bardziej czynnego ich udziału.
Przedmiotowa ustawa eliminuje istniejące luki prawne w Kodeksie, dokonując ich wypełnienia w oparciu o ukształtowane orzecznictwo i literaturę przedmiotu, mając również na względzie opinie praktyków”. Zauważyć jednak należy, że nie wszystkie ograniczenia zostały usunięte; nie zmieniono także wszystkich budzących wątpliwości przepisów.
Zasady ogólne
Pierwsza grupa przepisów zmieniających dotyczy zasad ogólnych. Nowy art. 7 k.p.a. otrzymał następujące brzmienie: „W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli”.
Zmiana polega na tym, ze dodano określenie „z urzędu lub na wniosek”. Nowelizacja art. 7 zmierza więc do zaktywizowania stron. Chodzi o to, żeby nie przerzucały one całego ciężaru postępowania na organ prowadzący postępowanie, z drugiej zaś strony przyznaje im również prawo do aktywnego wpływania na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zmiana ta jest realizacją stanowiska, wyrażonego dotychczas w orzecznictwie sądowym: chodzi o to, że zarówno organ, jak i strony mają przyczyniać się do wyjaśnienia stanu faktycznego, co łączy się z zasadą inkwizycyjności postępowania (organ zarówno wyjaśnia stan faktyczny, jak i wydaje decyzję), jak i z zasadą czynnego udziału stron. Zauważyć należy, że przepis ten ma zmotywować strony do działania, albowiem organ nie może działać jako pełnomocnik strony.
Znowelizowano również art. 8 k.p.a. Oto jego nowe brzmienie: „Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej”.
W pierwotnej wersji projektu w ogóle planowano uchylić ten artykuł. Celem proponowanej nowelizacji art. 8 Kodeksu jest dostosowanie tego przepisu do demokratycznego systemu władzy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej. Postępowanie administracyjne w danej sprawie nie może służyć i faktycznie nie służyło celom wychowawczo-edukacyjnym (pogłębianiu świadomości i kultury prawnej obywateli). Nie ulega jednak wątpliwości, że postępowanie to powinno być prowadzone w taki sposób, ażeby budziło zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, która ma wobec nich z jednej strony charakter służebny, z drugiej zaś strony musi brać pod uwagę interes ogólnospołeczny w sytuacji konfliktu tego interesu z interesem jednostki.
Decyzje ostateczne
Zmiana dotknie również art. 16 § 1 zdanie 1 k.p.a. Dotychczas brzmiał on: „Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne”. Po zmianach: "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych."
W świetle pozostałych przepisów nowelizacji, ostateczne są więc decyzje, od których nie służy zarówno odwołanie, jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zauważyć jednak należy, że ostateczne pozostaną również decyzje pierwszej instancji wydane przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, od których służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a. nie ulega bowiem zmianie). Jak podkreśla się w uzasadnieniu projektu: „Proponowana zmiana art. 16 Kodeksu ma na celu rozstrzygnięcie istniejących wątpliwości w zakresie decyzji wydawanych przez ministrów i samorządowe kolegia odwoławcze. Zgodnie z obecnym brzmieniem tego przepisu, decyzje te, jako decyzje od których nie służy odwołanie, są ostateczne. Jednocześnie zgodnie z art. 127 § 3 Kodeksu od decyzji tych służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy o odwołaniu. W praktyce powoduje to szereg wątpliwości co do skutków prawnych, jakie wywiera decyzja jednego z ww. organów, w stosunku do której w terminie został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W efekcie organy te odmawiają nadania takiej decyzji klauzuli ostateczności, uzasadniając to wstrzymaniem wykonania takiej decyzji z mocy odpowiedniego stosowania art. 130 § 2 Kodeksu.”
Na szczególną uwagę zasługują również zmiany wprowadzone w art. 35 – 36 k.p.a. Art. 35 § 4 otrzyma następujące brzmienie: „Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3”. Oznacza to, że organy wyższego stopnia stracą możliwość określania rodzaju spraw, które załatwiane są w terminach krótszych niż określone w art. 35 § 3 k.p.a. Zaznaczyć jednak należy, że nowe brzmienie art. 35 § 4 k.p.a. nie wprowadza niczego nowego – kodeks postępowania administracyjnego jest przepisem ogólnym, i inne przepisy procesowe mogą wprowadzać rozwiązania odmienne od tych ustalonych w kodeksie – także w zakresie terminów załatwienia sprawy administracyjnej.
Z kolei art. 36 § 1 otrzyma następujące brzmienie: „O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy”. Istotą nowelizacji art. 35 i 36 Kodeksu jest rozciągniecie stosowania tych przepisów na ustawy szczególne określające krótsze (np. ustawa o dostępie do informacji publicznej) lub dłuższe terminy załatwienia sprawy (np. w ustawie - Prawo budowlane), aniżeli określone w art. 35, przy jednoczesnym nałożeniu na organ obowiązku informowania stron o każdym niezałatwieniu sprawy w tym krótszym terminie i przyczynach tej zwłoki.
Czytaj także: Nowelizacja KPA – grzywna za bezczynność organu>>
Skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania
Istotną zmianę wprowadzono także w art. 37 § 1 k.p.a. Będzie on brzmieć następująco: „Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa”. Oznacza to, że wprowadzone zostanie zażalenie nie tylko na bezczynność, ale także na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Bezczynność oznacza, że organ nie podejmuje żadnych czynności w postępowaniu, natomiast przewlekłość postępowania oznacza zaś, że organ wprawdzie podejmuje określone czynności w postępowaniu, ale nie mają one znaczenia z punktu widzenia postępowania, często mają charakter pozorny.
Spodziewać się jednak można, że nowelizacja spowoduje, że niektóre, niezbyt cierpliwe strony postępowania będą wnosiły to zażalenie nawet wówczas, gdy organy podejmują właściwe, konieczne i niezbędne czynności w postępowaniu. Jak podkreśla się w uzasadnieniu: „Obecne przepisy Kodeksu nie pozwalają na skarżenie przewlekłości postępowania, co w efekcie powoduje, że organy administracji publicznej dość często prowadzą postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując szereg czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonując czynności pozorne, co powoduje, że formalnie nie są bezczynne. Na lukę prawną w tym zakresie zwracał niejednokrotnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, a ostatnio również Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu.
Rozszerzenie prawa do złożenia zażalenia do organu wyższej instancji na przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało również ten skutek, że przewlekłość postępowania, analogicznie jak obecnie bezczynność (niezałatwienie sprawy w terminie), będzie podlegać kognicji sądów administracyjnych, które będą mogły ukarać grzywną organ prowadzący postępowanie w sposób przewlekły”.
Pełnomocnik do doręczeń
Nowością jest wprowadzenie § 4 i 5 do art. 40 k.p.a. Nowy art. 40 § 4 będzie brzmieć: „Strona zamieszkała za granicą lub mająca siedzibę za granicą, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju, jest obowiązana wskazać w kraju pełnomocnika do doręczeń”.
Z kolei art. 40 § 5 otrzyma brzmienie: „W razie niewskazania pełnomocnika do doręczeń przeznaczone dla tej strony pisma pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Stronę należy o tym pouczyć przy pierwszym doręczeniu. Strona powinna być również pouczona o możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie oraz o tym, kto może być ustanowiony pełnomocnikiem”.
Nowy kształt przepisów ma na celu wprowadzenie do Kodeksu regulacji w zakresie doręczeń dla strony zamieszkałej lub mającej siedzibę za granicą, analogicznej jak w przypadku Kodeksu postępowania cywilnego (art. 1135 K.p.c.). Brak regulacji w tym zakresie powodował konieczność odpowiedniego stosowania w postępowaniu administracyjnym art. 1135 K.p.c., co budziło kontrowersje”. Zaznaczyć należy, że art. 40 § 5 k.p.a. nakłada na stronę obowiązek pouczenia strony we wskazanych tam sytuacjach – oznacza to, że stosowne pouczenia należy umieścić w pierwszym piśmie kierowanym do strony (m.in. w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego – art. 61 § 4 k.p.a.).
Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania
Nowe rozwiązania wprowadzono także w przepisach odnoszących się do załatwienia sprawy: projekt dodaje nowy art. 61a, który brzmi następująco: „§ 1. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.§ 2. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie”. Oznacza to, że wprowadza się instytucję odmowy wszczęcia postępowania, która dotychczas była stosowana nie generalnie, a jedynie w przypadkach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego (odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania – art. 149 § 3, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – art. 157 § 3, odmowa wszczęcia postępowania w
Jednocześnie nowy art. 61a k.p.a. wskazuje przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: są to względy formalne lub wniesienie podania przez osobę niebędacą stroną. Do tej pory, w przypadku wniesienia podania przez podmiot inny niż strona należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania – postępowanie takie wsparte było stanowiskiem judykatury oraz doktryny. Konsekwencją wprowadzenia art. 61a jest zmiana art. 149 § 3, gdzie decyzję o odmowie wznowienia postępowania zastępuje się postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania, na które służy zażalenie. Dodatkowo zaś uchyla się art. 157 § 3 k.p.a.
Przekazanie sprawy przez organ niewłaściwy
Obecne brzmienie art. 65 i 66 Kodeksu obowiązuje od dnia 1 stycznia 2004 r. Od tego dnia przekazywanie sprawy przez organ niewłaściwy w sprawie do organu właściwego, powiadomienie wnoszącego podanie o tym jakie organy są właściwe w sprawie jego podania oraz zwrot podania z uwagi na to, że na podstawie danych zawartych w podaniu nie jest możliwe ustalenie organu właściwego w sprawie, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny - następuje w drodze postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, a w przypadku gdy zostało wydane przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 144 w zw. z art. 127 § 3).
Wprowadzenie postanowienia, jako właściwej formy w tych sprawach, miało zagwarantować wnoszącym podanie ochronę ich praw. W praktyce przepisy te nie sprawdziły się i powodują jedynie niepotrzebne przedłużanie się postępowania administracyjnego. Postanowienia, o których wyżej mowa, mogą skarżyć jedynie strony postępowania, prawa takiego nie mają natomiast organy administracji publicznej wskazane jako właściwe do załatwienia danej sprawy. Zaskarżenie tego postępowania przez jedną ze stron uniemożliwia załatwienie sprawy w stosunku do pozostałych stron, dopóty, dopóki nie zostanie rozpatrzone zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy).
Należy zwrócić ponadto uwagę, że postanowienie organu drugiej instancji może być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jeżeli natomiast organ administracji publicznej został błędnie wskazany w postanowieniu jako właściwy, to może on jedynie wystąpić w trybie art. 22 k.p.a. do właściwego organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.
W wyniku przyjętego rozwiązania powstaje pewien dualizm w zakresie środków prawnych służących wzruszeniu wadliwego postanowienia, zażalenie - dla stron postępowania i wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość - w stosunku do organów administracji publicznej. Postanowienia te jako zaskarżalne mogą być wzruszane w trybie art. 156 Kodeksu, co powoduje w tym przypadku istnienie obok siebie dwóch konkurencyjnych postępowań - o stwierdzenie nieważności wadliwego postanowienia i o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Mają one zupełnie inny charakter, krąg stron i wywierają inne skutki prawne - postanowienie o stwierdzeniu nieważności postanowienia - ex tunc, zaś postanowienie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość ex nunc.
W praktyce nierzadkie są przypadki, gdy z postanowienia wydanego w trybie art. 65 wynika właściwość innego organu do załatwienia sprawy niż z postanowienia o rozstrzygnięciu sporu o właściwość. W konsekwencji powyższego pojawia się szereg wątpliwości, co do skutków prawnych takiego postanowienia, które nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.
Nowela zmierza do przywrócenia stanu prawnego obowiązującego w dniu 31 grudnia 2003 r., tzn. przekazywania podania do organu właściwego w sprawie przez organ niewłaściwy (...) zwykłym pismem, przy jednoczesnym zachowaniu trybu rozstrzygania sporów o właściwość, z uwzględnieniem faktu zniesienia Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym, rozstrzygającego spory kompetencyjne między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi. Z tych też względów niezmieniona zostaje treść art. 66 § 3 i 4 Kodeksu.
Z kolei zmiana art. 138 § 2 k.p.a. miała na celu zdyscyplinowanie organu drugiej instancji, tak by nie nadużywał decyzji, w której uchyla się decyzję organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W literaturze podkreśla się, że decyzja ta powinna być wydawana wyjątkowo. Nowe brzmienie art. 138 § 2 będzie następujące: „Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy”.
Czytaj także: KPA nie ma zastosowania do zarządzeń zastępczych wojewody>>
Uchylenie lub zmiana decyzji
Zmiany odnoszą się również m.in. do art. 154 i 155 k.p.a. (dot. uchylenia i zmiany decyzji ostatecznej). Od 11 kwietnia 2011 r. jedynie organ, który wydał decyzję ostateczną, będzie mógł ja uchylić lub zmienić w trybie przewidzianym przez art. 154 i 155 k.p.a. (obecnie możliwość taką ma również organ wyższego stopnia).
Zachowanie terminu - nadanie pisma w placówce pocztowej
Wyżej wskazano najważniejsze zmiany k.p.a. przewidziane projektem. Wiele z nich jest potrzebnych; niektóre precyzują odpowiednie przepisy k.p.a. (np. art. 8), inne z kolei wprowadzają rozwiązania sprzeczne z dotychczasową praktyką (np. odmowa wszczęcia postępowania w przypadku, gdy podanie pochodzi od podmiotu innego niż strona). Jednocześnie wskazać należy, że nie uwzględniono wielu innych postulatów zgłaszanych przez różne organy i podmioty. Przykładem jest propozycja nowelizacji art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.
W obecnym stanie prawnym, zgodnie z tym przepisem termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego,
Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie do Ministra Spraw Wewnętrznych (sprawa RPO-638794-XVIII/10/GK) wskazał, że wątpliwości budzi możliwość uznania terminu za zachowany wówczas, gdy pismo przed upływem terminu zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Zachowanie terminu nie będzie możliwe, gdy przed jego upływem pismo nadano w zagranicznej placówce pocztowej. Jeżeli zatem dana osoba przebywa zagranicą, to może skorzystać jedynie z urzędu konsularnego.
Nadanie pisma w zagranicznej placówce pocztowej nie wywołuje zaś skutku przewidzianego w art. 57 § 5 k.p.a. (uznanie terminu za zachowany). We wcześniejszych orzeczeniach sądy administracyjne wyraźnie podkreślały, że nadanie pisma w placówce pocztowej zagranicznego operatora lub w placówce polskiego operatora, ale niemającego statusu operatora publicznego, przed dniem upływu terminu nie prowadzi do zachowania terminu (wyrok NSA z dnia 27 listopada 1997 r., SA/Po 1273/96, niepublikowany.
Ostatnio zaś w orzecznictwie sądowoadministracyjnym spotkać można sprecyzowane stanowisko, zgodnie z którym w przypadku, gdy pismo zostało nadane w zagranicznym urzędzie pocztowym, termin do jego wniesienia należy uznać za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo to zostało przekazane polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (wyrok NSA z dnia 29 września 2008 r., II OSK 1101/07, OSP 2009, nr 6, poz. 64).
W opinii Rzecznika Praw Obywatelskich rozszerzająca wykładnia zaproponowana przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku z dnia 26 września 2008 r. nie jest jednak wystarczająca. Przepis art. 57 § 5 pkt 3 k.p.a. wymaga nowelizacji, przede wszystkim z uwagi na przynależność Polski do Unii Europejskiej, która otwiera przed Polską i jej obywatelami nowe możliwości, w tym także daje prawo do swobodnego przepływu osób.
Ograniczenia przewidziane przez art. 57 § 5 pkt 3 k.p.a. uznać można za stojące w sprzeczności z ogólnymi fundamentami Wspólnoty Europejskiej. Zauważyć zresztą należy, że podobne postulaty pojawiły się w najnowszej literaturze z zakresu nauki postępowania administracyjnego; podkreśla się w niej, że „w warunkach członkostwa Polski w Unii Europejskiej i pełnej wolności przemieszczania się w granicach Unii nie istnieje chyba żaden powód, aby istniała w dalszym ciągu konieczność nadawania pisma w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego”.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie podzielił jednak poglądu Rzecznika Praw Obywatelskich. Zaprezentowany wyżej projekt nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego jest więc potrzebny, nie zawiera jednak propozycji zmian wszystkich przepisów, które aktualnie budzą wątpliwości.
Grzegorz Krawiec
samorzad.infor.pl