Jedną z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa jest poszanowanie własności, z którą koresponduje prawo obywatela do słusznego odszkodowania w sytuacji, gdy zachodzi konieczność pozbawienia go własności, np. nieruchomości, dla realizacji celu publicznego.
Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami: dalej: u.g.n.).
Poprzedni sposób ustalania wartości
Do 25 sierpnia 2011 r. zasady wyliczania wartości nieruchomości dla różnych celów określało rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (dalej: rozporządzenie o wycenie). Było ono stosowane m.in. na potrzeby ustalania wartości nieruchomości wywłaszczanych pod realizację celów publicznych, w tym pod budowę dróg.
Przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosowało się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia o wycenie). Natomiast w przypadku braku takich cen, wartość gruntów określana była na podstawie iloczynu wartości 1 m2 gruntów i ich powierzchni. W przypadkach niskiej wartości wywłaszczanych nieruchomości wycena ta była powiększana o 50%.
Zapisy te poddawano krytyce, zwłaszcza że nakazywały uwzględniać przy wycenie specyficzny rynek obrotu nieruchomościami „drogowymi.” Nie był to wszak rynek w czystej postaci, na którym w wyniku gry popytu i podaży kształtowała się cena. Obrót nieruchomościami drogowymi charakteryzował się bowiem takimi cechami, jak:
● określony kupujący (zawsze jednostka samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa), określony sprzedający (właściciel nieruchomości, która położona była na trasie planowanej drogi) oraz
● silniejsza pozycja kupującego, który miał większy wpływ na ostateczne ustalenie ceny transakcji.
Przewidziany automatyzm w zwiększaniu wartości odszkodowania o 50% często powodował nieuzasadnione zawyżanie ceny niektórych nabywanych nieruchomości.
Problemy te były wielokrotnie poruszane w kierowanych do Ministra Infrastruktury interpelacjach poselskich, wystąpieniach Rzecznika Praw Obywatelskich oraz stanowiskach środowiska zawodowego rzeczoznawców majątkowych.
Czytaj także: Zmiana zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – projekt>>
Nowy sposób ustalania wartości
26 sierpnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej: rozporządzenie zmieniające). Zmiany uzasadniono m.in. koniecznością dostosowania przepisów rozporządzenia do znowelizowanej ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa).
W rozporządzeniu zmieniającym zrezygnowano z określania wartości nieruchomości wyłącznie na podstawie danych z rynku nieruchomości „drogowych”. Wartość nieruchomości będzie obecnie określana na podstawie cen transakcyjnych, pochodzących z rynków nieruchomości właściwych dla wycenianej nieruchomości (np. mieszkaniowych, rolnych, przemysłowych). Zmiana ma, w zamiarze projektodawców, lepiej odzwierciedlać relacje zachodzące na rynku nieruchomości.
Odstąpiono również od zasady automatycznego powiększania odszkodowania o 50%. Obecnie rzeczoznawca majątkowy, na podstawie analizy cen na rynku lokalnym, będzie samodzielnie określał wysokość stawki procentowej, o którą powiększona zostanie wartość nieruchomości przeznaczonej na cele drogowe. Wysokość tego zwiększenia nie będzie jednak mogła przekroczyć 50% wartości nieruchomości. Zmiana ta będzie więc mieć wpływ na wycenę tych nieruchomości, których wartość jest niższa niż wartość tzw. nieruchomości drogowych – co ma miejsce w przypadku np. nieruchomości rolnych, leśnych czy zdegradowanych.
Z przeprowadzonych przez Ministerstwo Infrastruktury badań wynika, że udział tych ostatnich (czyli rolnych, leśnych lub zdegradowanych) w ogólnej skali nieruchomości nabywanych na realizację inwestycji drogowych sięga powyżej 50%. Do tej pory zdarzało się, że obowiązkowe w przypadku takich nieruchomości powiększenie wyceny o 50% powodowało, że oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego wartość, stanowiąca podstawę do ustalenia odszkodowania, często przekraczała wartość nieruchomości dla alternatywnego sposobu jej użytkowania.
Obecnie wartość rynkową nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. (według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania, w jego braku zgodnie ze studium, a ostatecznie – zgodnie z faktycznym sposobem użytkowania), bez uwzględnienia ustaleń decyzji.
Podejście kosztowe
Sytuacja na lokalnym i regionalnym rynku nieruchomości, w tym przede wszystkim brak lub niewystarczająca liczba transakcji rynkowych, może spowodować, że zastosowanie nowego sposobu wyceny nie będzie możliwe. W takim przypadku wartość nieruchomości określa się w podejściu kosztowym. Zgodnie z zasadami podejścia kosztowego (art. 153 ust. 3 u.g.n. oraz § 21 rozporządzenia o wycenie) wartość nieruchomości bądź jej części zostanie zatem określona jako suma wartości gruntu wchodzącego w skład nieruchomości wycenianej (albo jej części) oraz wartości części składowych tego gruntu.
W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była już przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (§ 36 ust. 3 rozporządzenia o wycenie).
Decyzje, o których mówi § 36 ust. 3 rozporządzenia o wycenie, to decyzje o:
● warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
● ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,
● ustaleniu lokalizacji autostrady,
● ustaleniu lokalizacji drogi krajowej,
● ustaleniu lokalizacji drogi lub
● zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej
– na podstawie których ustalone zostają lokalizacje inwestycji drogowej.
Należy wspomnieć, że do ustalenia wysokości i zasad wypłacenia odszkodowania w trybie specustawy drogowej stosuje się generalnie u.g.n., z tym że specustawa drogowa wprowadza pewne modyfikacje (np. przewiduje bonus za bezzwłoczne wydanie nieruchomości, czyli zwiększenie odszkodowania o 5%, oraz bonus za niezwłoczne opróżnienie budynku lub lokalu mieszkalnego, czyli zwiększenie odszkodowania o kwotę 10 tys. zł).
Rozporządzenie zmieniające modyfikuje też dokładność, z jaką wyrażana jest w operacie szacunkowym wartość nieruchomości. Do dotychczasowej zasady, by wartość końcowa była wyrażana w pełnych złotych, dodano zastrzeżenie, że w niektórych przypadkach wartość może być wyrażona w kwocie zaokrąglonej do tysięcy złotych, jednakże pod warunkiem że nie zniekształci to wyniku wyceny.
Czytaj także: Zadania samorządów dotyczące przystanków w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym>>
Skutki zmian dla samorządów
W przygotowanej wraz z projektem rozporządzenia zmieniającego ocenie skutków regulacji oceniono, że nowe przepisy powinny pozytywnie wpłynąć na sektor finansów publicznych, a to dzięki odstąpieniu od zasady automatyzmu przy powiększaniu odszkodowania o 50%. Zmiana będzie miała więc wpływ na wycenę nieruchomości, których wartość jest z zasady niższa niż wartość tzw. nieruchomości drogowych (czyli nieruchomości rolne, leśne, zanieczyszczone itp.).
Ponadto nowe zasady ustalania wartości nieruchomości określone w rozporządzeniu o wycenie będą miały zastosowanie także m.in. przy szacowaniu gruntów nabywanych w drodze umowy, a także przy regulacjach stanów prawnych nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi na podstawie innych przepisów.
Trzeba też wskazać, że zmiana sposobów wyceny nieruchomości nie spowoduje konieczności sporządzania po raz drugi operatów szacunkowych, gdyż te sporządzone na podstawie dotychczasowych przepisów nadal będzie można wykorzystywać (zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n.). Z przepisu tego, w powiązaniu z art.154 u.g.n., wynika, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, takich jak np. przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Podstawy prawne
● Ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz.U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 72, poz. 620)
● Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
(j.t. Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. nr 187, poz. 1110)
● Rozporządzenie Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 165, poz. 985)
● Rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. nr 165, poz. 985)