Zmiana zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – projekt

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy w swojej istocie budowy nowej drogi, czyli wykonania połączenia drogowego pomiędzy określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jej odbudowy i rozbudowy. Przejście własności nieruchomości pod drogi publiczne na rzecz Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego następuje z mocy prawa na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, zwanej dalej „decyzja zrid”.

Kto może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji ZRiD?

W chwili obecnej z wnioskiem o wydanie decyzji zrid na podstawie obowiązujących przepisów prawa może wystąpić jedynie zarządca drogi. Z tego też powodu ustawa jest „ułomna”, bowiem  skierowana jest ona jest do „limitowanego” kręgu podmiotów. Kwestia ta wymaga niezbędnych poprawek. Inwestor przedsięwzięcia niedrogowego nawet w sytuacji gdy powoduje ono konieczność budowy lub przebudowy dróg publicznych, nie jest stroną, która ma prawo do  złożenia wniosku o wydanie decyzji zrid. W praktyce niesie to za sobą szereg utrudnień w procesie realizacji inwestycji. Częstokroć, mimo wykazywanego przez potencjalnego inwestora zainteresowania wykonaniem całości inwestycji bez konieczności zaangażowania środków publicznych, inwestor nie może samodzielnie wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji zrid, co powoduje zablokowanie lub też całkowite odstąpienie od realizacji przedsięwzięcia.

Do kogo kierowana jest projektowana ustawa?

Przepisy projektowanej ustawy mają mieć zastosowanie do podmiotów zaangażowanych w realizacje inwestycji prowadzonych na podstawie specustawy.  Adresatami tej ustawy mają być zatem:

-    zarządy dróg publicznych,

-    wojewodowie i starostowie jako organy wydające decyzje zrid,

-    właściciele, użytkownicy wieczyści gruntów oraz osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe,

-   podmioty prywatne zamierzające zrealizować inwestycje na mocy art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.).

Zakres przedmiotowy projektowanej ustawy

Przedstawiony przez Ministra Infrastruktury projekt założeń nowelizacji ustawy doprecyzuje aktualnie obowiązujące przepisy w zakresie przygotowania i realizacji inwestycji drogowych.

Projektowane są następujące zmiany:

•    Zakres stosowania specustawy

a) proponuje się nadanie nowego brzmienia art. 1 ust. 1

Przepis w dotychczasowym brzmieniu wskazuje na zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych. Pojęcie „inwestycja w zakresie dróg publicznych” nie jest pojęciem zdefiniowanym co wzbudza spory interpretacyjne. Propozycja nowego zapisu art. 1 doprecyzowuje zakres stosowania ustawy poprzez wskazanie, że ustawa dotyczy budowy i przebudowy z pominięciem np. remontu drogi.

b) uchylenie ust. 2 w art. 1

Przepis powyższy dotyczy uprawnień i obowiązków Generalnego Dyrektora Dróg i Autostrad jako zarządcy drogi. Ale tutaj mamy sprzeczność, bowiem w dalszych przepisach nowelizowanej ustawy ustawodawca posługuje się pojęciem właściwego zarządcy drogi, ze względu na fakt, iż Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad nie jest jedynym podmiotem uprawnionym do składania wniosku o wydanie decyzji zrid. Jak widać, nowelizowany przepis jest sformułowany w sposób sprzeczny z konstrukcją pozostałych przepisów.

c) dodanie po ust. 3 ust. 4:

Aktualnie realizacja inwestycji polegającej na budowie lub przebudowie drogi publicznej jest możliwa w drodze decyzji wydawanej tylko i wyłącznie na wniosek właściwego zarządcy drogi. Prywatny podmiot nie może być zatem inwestorem korzystającym z przepisów ustawy a decyzji zrid nie można przenieść na inny podmiot. I tu powstaje problem. Projektowane zmiany rozszerzają krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania decyzji zrid.

d) dodanie nowego art. 1a:

Przebudowa drogi (wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego) i remont drogi (wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym) nie wymagające zmiany granic pasa drogowego, nie były uznawane za inwestycje w rozumieniu specustawy. Aktualnie obowiązujące przepisy specustawy stosuje się do budowy dróg w związku z czym inwestor planujący jedynie przebudowę ma za zadanie zgromadzenie dokumentacji wskazanej w przepisach ustawy prawo budowlane co często może sie wiązać z koniecznością uzyskania dodatkowych dokumentów. Natomiast w projekcie ustawy proponuje się, aby inwestor mógł samodzielnie zadecydować, czy w przypadku przebudowy korzystniejsze jest dla niego zastosowanie specustawy, czy też przepisów prawa budowlanego.

Czytaj także: Zadania samorządów dotyczące przystanków w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym>>

•    Obowiązki inwestora występującego o wydanie decyzji ZRID

a) w art. 11a nadanie nowego brzmienie ust. 1 i 2

Na podstawie projektowanego zapisu starosta otrzyma te same kompetencje co wojewoda w przypadku, gdy inwestycja dotyczy obszaru więcej niż jednego województwa.

b) nowe brzmienie ust. 1 w art.11b

Do chwili obecnej ustawa nie precyzuje jakie dokumenty de facto powinny być załączane do wniosku o wydanie opinii. W praktyce powstawał problem natury zasadniczej czy inwestor powinien dołączyć do wniosku załączniki bądź, czy dołączone przez inwestora załączniki są wystarczające i w jakim zakresie organ powinien mieć możliwość wypowiadania się na temat danego projektu.

Dotychczas organy zwracały się do inwestorów o dołączenie kolejnych dokumentów, uznając iż przedstawione dane są niewystarczające do wydania opinii. Tym niemniej zarówno organy, jak również inwestorzy mieli wątpliwości jakie dokumenty powinny stanowić załączniki do wniosku. Aktualnie obowiązująca ustawa nie nakłada na wnioskodawcę obowiązku dołączenia do wniosku załączników. Rodzi to swego rodzaju konfuzję. Z drugiej strony organ uzyskawszy np. jedynie wniosek bez wyczerpującego uzasadnienia bądź bez załączników, nie ma danych umożliwiających wnikliwą ocenę inwestycji.

Z tego względu zasadne jest aby przedmiotem opinii jednostki, na której obszarze działania projektowana jest droga publiczna, była w szczególności, dokumentacja zawierającą mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, jak również istniejące uzbrojenie terenu, analiza powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Powyższe spowoduje wydanie przez organy rzetelnej opinii w terminie przewidzianym przez ustawodawcę. Uzyskanie wniosku uzupełnionego o załączniki umożliwi sprawniejsze i bardziej efektywne niż do tej pory zapoznanie się miejscowych władz i innych zarządców dróg z projektowaną inwestycją.  

c) w art. 11 d w ust. 1 zaproponowano:

- dodać nowy pkt 4a, czyli obligację załączania stosownego porozumienia pomiędzy zarządcami dróg. Projektowany przepis ma na celu spowodowanie uzyskania pozwolenia na budowę bądź przebudowę dróg różnych kategorii przez jednego zarządcę.

•    Elementy decyzji ZRID

W projekcie przygotowanym przez Ministra Infrastruktury zaproponowano zmianę składowych decyzji zrid poprzez wprowadzenie zasady, iż na podstawie tylko jednej decyzji powinno się dokonywać przebudowy infrastruktury jako części inwestycji głównej. W wyniku tego proces realizacji inwestycji drogowych ulegnie przyspieszeniu i usprawnieniu.

Kolejną proponowaną przez Ministra Infrastruktury zmianą jest dodanie art. 11ga. Aktualnie problemem jest fakt, iż ustawa nie wskazywała literalnie możliwości dokonania zmiany decyzji zrid. Biorąc pod uwagę, iż w czasie realizacji zasadniczo trudnych, skomplikowanych projektów drogowych, wydaje się oczywistym, iż nie można wykluczyć konieczności dokonania pewnych zmian w wydanych już decyzjach zrid. Będzie to możliwe po wejściu w życie projektowanej nowelizacji.

•    Nabywanie nieruchomości pod inwestycje drogowe oraz wypłata odszkodowań z tego tytułu.

W art. 12 specustawy Minister Infrastruktury zaproponował dodać w ust. 3 wskazanie terminu na dokonanie wpisu w katastrze nowego właściciela nieruchomości mające na celu usprawnienie wskazywania w katastrze aktualnego stanu prawnego. Jest to niezbędne  dla wskazania podmiotu zobowiązanego do zapłaty podatku w określonym wymiarze.

Inną proponowaną zmianą jest dodanie w art. 13 ust.4 i 5 – przepisy te jak podkreśla Minister Infrastruktury kalkowane są na rozwiązaniu zawartym w art. 9t ustawy dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym.  Minister Infrastruktury zakłada, iż wprowadzenie w ustawie tej zmiany spowoduje, iż GDDKiA nie będzie obciążana obowiązkami dotyczącymi gospodarowania nieruchomościami, które nie będą jej potrzebne do realizowania ustawowych obowiązków. Należy to ocenić pozytywnie bowiem aktualne zadania GDDKiA są tak obszerne, iż nakładanie kolejnych niekoniecznie może wpłynąć na ich właściwą realizację z powodów instytucjonalnych.

Zmiany zaproponowane z w art. 13 dotyczą okoliczności, w której tyko pewna część nieruchomości została przejęta pod lokalizacje inwestycji drogowej a pozostała część kompletnie nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. W ww. artykule GDDKiA jest zobowiązana do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz Skarbu Państwa pozostałej części nieruchomości. Wspominane tutaj nieruchomości będą wchodziły do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Wysokość ceny zakupu nie może być wyższa od wartości rynkowej prawa do tej nieruchomości ustalonej dla dotychczasowego sposobu jej zagospodarowania.

Warto tutaj wspomnieć, iż ciekawą zmianą jaką zaproponował Minister Infrastruktury jest dodanie w art. 18 ust. 1h dotyczącego kwestii ustalania rzeczywistej wysokości wierzytelności. Wszelkie niezbędne informacje w tej materii organ uzyskuje od stron inwestycji, w ramach której ustanowiono hipotekę. Aktualna kwota wierzytelności, która była zabezpieczona, jest znana tylko stronom stosunku prawnego, ponieważ zapisy w księdze wieczystej nie muszą, i zazwyczaj nie oddają aktualnego zadłużenia dłużnika. Wprowadzenie zapisu, iż bank na żądanie organu będzie miał obowiązek udzielenia informacji o wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką spowoduje urealnienie szacowania wysokości tej wierzytelności.

Wcielenie w życie proponowanego przepisu uszczelni system szacowania odszkodowania za hipotekę w sensie uniemożliwienia procesu zawyżania odszkodowania za hipotekę w wyniku niemożliwości ustalenia jej rzeczywistej wysokości.

Czytaj także: Przeprowadzanie inwestycji pomimo kryzysu>>

Zwolnienie GDDKiA z opłaty rocznej

W art. 20 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, ustawodawca zwolnił zarządców dróg należących do struktury samorządu terytorialnego z obowiązku ponoszenia opłaty rocznej. Nie ma sensownych powodów, aby z ponoszenia opłaty rocznej zostały zwolnione jednostki odrębne od Skarbu Państwa, przy równoczesnym nałożeniu obowiązku ponoszenia tej opłaty na wykonujące te same przedsięwzięcia jednostki organizacyjne w ramach Skarbu Państwa. W wyniku powyższego np. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stawałby się w praktyce jedynym zarządcą dróg publicznych zobowiązanym do odpłatnego uzyskiwania gruntów pokrytych wodami.

Ponoszenie podobnych opłat w relacjach między jednostkami Skarbu Państwa stanowi zawsze konstrukcję wyjątkową, która powinna być ograniczana. Wiąże się to między innymi z faktem, że pozostające ze sobą w ewentualnym sporze jednostki organizacyjne Skarbu Państwa i tak nie mogłyby dochodzić swoich praw na drodze sądowej. Istnienie tego rodzaju odpłatności w przypadku umów użytkowania określonych w prawie wodnym byłoby niekorzystne dla samego Skarbu Państwa. Jeżeli wysokość opłaty rocznej przekraczałaby 5000 PLN umowa użytkowania musiałaby być sporządzona w formie aktu notarialnego.

Te zbyteczne (z punktu widzenia wewnętrznych rozliczeń Skarbu Państwa) koszty nie występują w przypadku zwolnienia z ponoszenia z opłaty rocznej. Pamiętajmy także, że zarówno na mocy przepisów art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jak i na mocy art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami  w przypadku ustanowienia trwałego zarządu na rzecz zarządu drogi, zostaje on zwolniony z obowiązku ponoszenia opłaty rocznej.

Z tych też względów, z punktu widzenia Skarbu Państwa, racjonalne jest by GDDKiA zwolniona była z rocznej opłaty, o której mowa w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Nowe przepisy zawarte w projekcie regulują tę kwestię w sposób wystarczający.

Kolejną ważną proponowaną zmianą jest dodanie nowego art. 30a. Dotyczy on ważnej materii, a mianowicie istoty decyzji administracyjnej jako aktu pochodzącego od organu administracji, rozstrzygającego o prawach lub obowiązkach prawnych konkretnych osób fizycznych lub prawnych w sprawie indywidualnej.  

Biorąc pod uwagę szczególny, specjalny charakter zezwolenia na realizację inwestycji drogowej słuszne jest wskazanie w specustawie możliwości przeniesienia decyzji zrid na inny podmiot. Jakie to może mieć implikacje praktyczne? W praktyce przepis ten może mieć zastosowanie w projektach PPP. Możemy sobie wyobrazić sytuację, np. inwestor prywatny chcący zbudować centrum konferencyjne będzie chciał usprawnić dojazd do planowanego obiektu. Przepis ten może wspomóc wykonywanie inwestycji przez podmioty prywatne, a co za tym idzie może spowodować w konsekwencji przyspieszenie realizacji inwestycji i odciążenie w tej kwestii zarządców dróg.

Kolejna kwestia warta podkreślenia to propozycja Ministra Infrastruktury dotycząca nadania nowego brzmienie art. 32 ust. 1 i 2, czyli próba zlikwidowania wszelkich wątpliwości w zakresie „wskazania” organów właściwych do wydawania pozwoleń na użytkowanie drogowych obiektów mostowych budowanych w trybie specustawy. Słuszne jest, iż w zakresie zasad, trybu i organów właściwych w sprawach oddawania do użytku dróg, obejmujące także pozwolenia na użytkowanie, miałyby obowiązywać przepisy prawa budowlanego.

Etap prac nad projektem:

Obecnie projekt znajduje się w konsultacjach społecznych i uzgodnieniach międzyresortowych. Minister Infrastruktury zaproponował, by przepisy ustawy weszły w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

Wojciech Bugajski

samorzad.infor.pl