"Samorządy korzystały z operacji finansowych innych niż kredyty i pożyczki bankowe oraz emisja obligacji, ponieważ ich sytuacja finansowa często uniemożliwiała uzyskanie tradycyjnego finansowania bankowego. Operacje te pozwalały na obejście mechanizmów ostrożnościowych i pozyskanie środków na projekty unijne lub kontynuowanie rozpoczętych projektów inwestycyjnych. Jednak bardzo często korzystanie z usług tzw. parabanków wiązało się z ponoszeniem przez samorządy kosztów istotnie przewyższających koszty rynkowe i prowadziło do nadmiernego zadłużania, a w skrajnych wypadkach - do tzw. pętli zadłużania" - napisała Najwyższa Izba Kontroli (NIK).
Według Izby presja na wykorzystywanie usług tzw. parabanków może ulec zwiększeniu, co często jest związane z potrzebą pozyskania środków na współfinansowanie projektów realizowanych z wykorzystaniem środków europejskich oraz kontynuowania rozpoczętych projektów inwestycyjnych.
NIK: Programy rewitalizacji nie rozwiązują wszystkich problemów
"Dlatego konieczne jest wprowadzenie mechanizmów zabezpieczających samorządy przed niekontrolowanym zadłużaniem" - podkreśla Izba. Jej zdaniem samorządom grozi "niekontrolowane pogorszenie sytuacji finansowej".
NIK podkreśla, że korzystanie z pożyczek w parabankach nie tylko wiąże się z wyższymi kosztami takiego sposobu finansowania, ale pociąga też za sobą możliwość nadmiernego zadłużania.
"Wynika to z faktu, że operacje te nie zawsze są przedstawiane w ewidencji księgowej i sprawozdawczości, pomimo że powinny być wykazywane jako zadłużenie z tytułu operacji mających cechy kredytu i pożyczki. Dzięki temu możliwe jest ukrycie faktycznych obciążeń związanych z zadłużeniem samorządów, a także nieuwzględnianie ich we wskaźnikach ostrożnościowych określonych w ustawie o finansach publicznych, które mają służyć ograniczeniu przyrostu zadłużenia samorządów. Występowanie takich zjawisk ma negatywny wpływ na jawność i przejrzystość finansów publicznych" - uważa NIK. Izba zaznaczyła, że brak dyscypliny finansowej i utrata zdolności kredytowej samorządów wyklucza w zasadzie dostęp do tańszego finansowania przez banki.
Polecamy produkt: Gazeta Samorządu i Administracji
Izba podkreśla, że wykorzystywanie operacji niestandardowych, takich jak umowy leasingu zwrotnego, umowy sprzedaży zwrotnej nieruchomości, różnego rodzaju umowy, w tym umowy nienazwane, powodujące restrukturyzację zadłużenia, tj. np. cesja wierzytelności, subrogacja, forfaiting, factoring, a ponadto płatność ratalna, finansowanie kapitałowe spółek komunalnych (dopłaty do kapitału) nie jest uregulowane w ustawie o finansach publicznych. Definicje tych operacji zawarte są w innych przepisach prawa - Kodeksie cywilnym, ustawie o rachunkowości, prawie podatkowym itp.
Według NIK korzystanie z pozabankowych operacji finansowych w dziewięciu samorządach wiązało się z koniecznością ponoszenia kosztów istotnie przewyższających koszty rynkowe i zostało przez Izbę ocenione negatywnie. Z kontroli wynika, że poniesione łączne koszty całkowite operacji niestandardowych przewyższały średnio o blisko 23 proc. koszty referencyjnego kredytu bankowego na warunkach rynkowych. W poszczególnych jednostkach różnice te wynosiły od 13 do nawet 70 proc.
"Ponoszeniu nadmiernych kosztów sprzyjał brak konieczności stosowania konkurencyjnego trybu wyboru pozabankowych instytucji finansowych oraz zaniechanie analiz warunków, na jakich miały być zawarte umowy, w odniesieniu do warunków rynkowych. Skutkiem tego było pogorszenie sytuacji finansowej samorządów, a w skrajnych przypadkach popadnięcie w tzw. pętlę zadłużenia" - oceniła Izba.
Skontrolowane samorządy naruszały m.in. obowiązujące przepisy przy zaciąganiu zobowiązań i zasady podejmowania decyzji o przeprowadzeniu operacji finansowych, a także nierzetelnie przedstawiały w sprawozdaniach finansowych dane dotyczące wielkości długu lub jego kosztów. NIK stwierdziła też niepełny nadzór organów wykonawczych nad zapewnieniem płynności finansowej samorządów. Według NIK korzystnie na tym tle zaprezentowała się Warszawa.
Polecamy serwis: Finanse
Zdaniem NIK nie jest konieczne zamykanie samorządom dostępu do pozabankowych instytucji finansowych, należy jednak wzmocnić mechanizmy zapobiegające niekontrolowanemu wzrostowi zadłużenia. W ocenie NIK minister finansów powinien rozważyć przygotowanie zmian obligujących samorządy do wykazywania w sprawozdawczości zobowiązań kreowanych przez niestandardowe operacje finansowe. Ważne będzie także przygotowanie zmian zasad sposobu obliczania indywidualnego wskaźnika zadłużenia samorządów, aby również te zobowiązania podlegały rygorom ostrożnościowym.
Ponadto, Najwyższa Izba Kontroli rekomenduje ograniczenie przy konstrukcji budżetu samorządów możliwości bilansowania części operacyjnej budżetu nierozliczonymi kredytami, pożyczkami i papierami wartościowymi z lat ubiegłych, a także wdrożenie mechanizmów pozwalających na bieżące monitorowanie zaciągania przez samorządy zobowiązań wynikających z niestandardowych operacji finansowych.
Według NIK wzrost zadłużenia samorządów z wykorzystaniem niestandardowych operacji finansowych powinien podlegać takim samym procedurom, jakie obowiązują samorządy przy zaciąganiu kredytów lub pożyczek, łącznie z obowiązkiem zasięgania opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej (RIO) dotyczącej możliwości spłaty takiego zobowiązania.
Kto odpowiada za zobowiązania finansowe gminy
Dodatkowo, w celu poprawy bezpieczeństwa finansowego i zapewnienia pełnej jawności działań, samorządy powinny - zdaniem NIK - przedstawić analizę ekonomiczną takiej operacji.
"Należy nałożyć na samorządy obowiązek ujawniania zobowiązań długoterminowych, będących wynikiem niestandardowych operacji finansowych, w notach do sprawozdań finansowych, co umożliwiłoby ich weryfikację przez RIO. Rozważenie przywrócenia wskaźnika limitującego poziom długu uznawanego przez ustawodawcę za racjonalny. Rozważenie zasadności umożliwienia samorządom otwierania rachunków w więcej niż jednym banku w celu ograniczenia ryzyka utraty środków na rachunku w przypadku upadłości banku. Rozwiązanie takie ograniczone byłoby tylko do sytuacji wskazującej na pogorszenie się sytuacji ekonomiczno-finansowej banku, np. ustanowienia w nim zarządu komisarycznego" - uważa NIK. (PAP)
mww/ pad/