Postępowanie administracyjne
Zanim przejdę do omówienia zagadnienia podmiotu na prawach strony należy
sobie uświadomić czym jest w ogóle postępowanie administracyjne. W
każdym postępowaniu administracyjnym należy wyszczególnić trzy ogólne etapy tj. wszczęcie postępowania, postępowanie dowodowe, wydanie decyzji.
Postępowanie administracyjne stanowi łańcuch połączonych ze sobą czynności prawnych oraz czynności faktycznych. Każde postępowanie administracyjne ma charakterystyczne cechy odróżniające je od np. postępowania cywilnego. Wśród nich należy wyróżnić:
- obligatoryjny udział organu administracji publicznej;
- nadrzędność organu administracji publicznej w stosunku do strony;
- jednostronność i władczość rozstrzygnięć organu administracji publicznej;
- rozstrzygnięcia kierowane są do indywidualnie oznaczonej strony w konkretnej sprawie.
Zgodnie z zapisem art. 1 ust.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.
Powyżej przedstawione postępowanie administracyjne stanowi model, wzorcowy schemat, który ulega pewnym modyfikacjom w momencie gdy weźmie w nim udział podmiot na prawach strony jakim jest prokurator.
Podmiot na prawach strony
W obowiązującym porządku prawnym możliwe jest wyszczególnienie trzech podmiotów, które mogą występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony tj. prokurator, organizacja społeczna, Rzecznik Praw Obywatelskich.
Odnosząc się konkretnie do prokuratora w tym miejscu należy przytoczyć art. 188 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, iż prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182 – 184, służą prawa strony.
Podkreślenia wymaga fakt, iż prokurator jako podmiot na prawach strony nie jest stroną. Prokurator jako podmiot na prawach strony nie korzysta z uprawnień materialno prawnych strony. Inaczej mówiąc przedmiotem postępowania są prawa i obowiązki strony, nigdy prokuratora. Prokurator jest stróżem praworządności w postępowaniach administracyjnych, korzystającym jedynie z uprawnień procesowych strony. Podmiot na prawach strony nie jest „głównym aktorem” wszczynanego lub toczącego się już postępowania administracyjnego. Jest nim natomiast strona.
Systematyka kodeksowa
Nieczęsto
zdarza się by jakiekolwiek zagadnienie prawne było tak szczegółowo
uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego jak instytucja
udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.
Przykładowo regulacja prawna strony (art. 28-30) lub pełnomocnika (art.
32-33) ma charakter ogólny, skromny w swych rozmiarach.
W dziale IV kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym “Udział prokuratora” w art. 182-189 przedstawiono prokuratora w nowej roli tj. podmiotu na prawach strony. W kodeksie postępowania administracyjnego na plan dalszy niejako schodzi funkcja prokuratora jako organu wymiaru sprawiedliwości.
Status prawny prokuratora dotyka jeszcze jednej ważniejszej kwestii związanej z wzajemną relacją postępowania administracyjnego do postępowania cywilnego oraz postępowania karnego. Należy zawsze pamiętać, iż powyższe postępowania są autonomiczne w stosunku do siebie, nie krzyżują się, nie przenikają, są od siebie niezależne. Dlatego w płaszczyźnie administracyjnej organ administracyjny traktuje prokuratora w pierwszej kolejności jako podmiot na prawach strony. Oczywiście nigdy nie lekceważy płaszczyzny karnej, karno-skrabowej, w której prokurator pełni odmienną rolę tj. organu wymiaru sprawiedliwości.
Natomiast dlaczego ustawodawca, który jest logiczny i racjonalny nie umieścił zapisów prawnych dotyczących prokuratora w dziale I k. p. a., w którym wyszczególnić można przepisy prawne dotyczące strony, pełnomocnika, tylko stworzył odrębny dział IV pozostaje nieodgadnioną zagadką. Tym bardziej, że w dziale I k. p. a. odszukać można również regulację prawną związaną z organizacją społeczną będącą w postępowaniu administracyjnym podmiotem na prawach strony.
Uprawnienia procesowe prokuratora w postępowaniu administracyjnym
Regulacja
prawna działu IV kodeksu postępowania administracyjnego pozwala wprost,
jednoznacznie ustalić jakie uprawnienia procesowe przysługują w
płaszczyźnie prawa administracyjnego prokuratorowi występującemu w
charakterze podmiotu na prawach strony. Jednakże należy mieć
świadomość, iż istnieją również prokuratorskie prawa procesowe wynikające z innych działów kodeksu postępowania administracyjnego.
Do poszukiwania tych pierwszych wystarczy umiejętnie stosowana wykładnia językowa nazywana gramatyczną, do tych drugich konieczna jest również interpretacja systemowa wewnętrzna tj. wykładnia dokonywana pomiędzy artykułami, ustępami tej samej ustawy kodeksowej oraz funkcjonalna zmierzająca do ustalenia celu, przeznaczenia danego zapisu prawnego.
Bezpośrednio z cytowanego działu IV kodeksu postępowania administracyjnego wynikają trzy doniosłe uprawnienia procesowe prokuratora, do których zaliczyć należy:
- prawo prokuratora do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej (art. 182 k. p. a.);
- prawo prokuratora do udziału w każdym etapie postępowania administracyjnego (art. 183 k. p. a.);
- prawo prokuratora do wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej (art. 184 k. p. a);
- prawo prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 189 k. p. a.).
Natomiast
poprzez umiejętną interpretacje systemową oraz funkcjonalną przepisów
prawnych można w kodeksie postępowania administracyjnego pośrednio
zidentyfikować kilka innych praw procesowych prokuratora – podmiotu na prawach strony, w szczególności:
- prawo prokuratora do wniesienia odwołania od decyzji nieostatecznej (art. 188 w związku z art. 183 w związku z art. 127 kpa);
- prawo prokuratora do wniesienia zażalenia na postanowienie (art. 188 w związku z art. 183 w związku z art. 141 kpa).
Uprawnienia
procesowe prokuratora w postępowaniu administracyjnym są szerokie.
Podmiot na prawach strony może skutecznie dochodzić właściwego
załatwiania spraw administracyjnych zgodnie z zasadami ogólnymi
postępowania administracyjnego (art. 6 – 16 kpa). Jednakże w praktyce
można zaobserwować dwa negatywne zjawiska. Po pierwsze w
postępowaniach administracyjnych zdecydowanie za mało jest prokuratorów
występujących jako podmioty na prawach strony. Po drugie zbyt rzadko
prokurator jest utożsamiany z płaszczyzną prawa administracyjnego.
W latach 40-tych XX wieku prokuratura sprawowała tzw. nadzór ogólny nad
postępowaniami administracyjnymi. Przedmiotowy nadzór doprowadził do
upadku skodyfikowanej procedury administracyjnej. Jej znaczenie zostało
zmarginalizowane. Stworzenie instytucji podmiotu na prawach strony jest
rozwiązaniem powyższego problemu, pod warunkiem częstszego stosowania
działu IV kodeksu postępowania administracyjnego.
Analiza uprawnień procesowych prokuratora
Zgodnie
z art. 182 k.p.a. prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego
organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu
usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Z powyższej regulacji wynika, iż
prokurator jako podmiot na prawach strony powołany do ochrony
praworządności może domagać się wszczęcia postępowania z urzędu w
razie bezczynności organu lub gdy działanie organu doprowadziło do
stanu niezgodnego z prawem.
Wystąpienie przez prokuratora do organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania administracyjnego obejmuje zgłoszenie w tym postępowaniu udziału, bez potrzeby odrębnej deklaracji o zgłoszeniu udziału na podstawie art. 183 k.p.a. Mianowicie z art. 188 k.p.a. wynika, że prokurator bierze udział w postępowaniu administracyjnym, jeżeli zainicjował jego wszczęcie. Ponadto prokuratorski wniosek o usunięcie stanu niezgodnego z prawem jest wiążący dla organu.
Brak aktywność organu w sytuacji skierowania do niego przez prokuratora żądania wszczęcia postępowania jest rażącym naruszeniem prawa. Organ administracyjny, do którego prokurator wystąpił z żądaniem usunięcia stanu niezgodnego z prawem wszczyna obligatoryjnie postępowanie w dniu doręczenia mu przedmiotowego żądania, chyba że nie jest właściwy w sprawie. Wówczas niezwłocznie przekazuje żądanie prokuratorskie do organu właściwego.
Brak aktywności organu administracyjnego, pomimo doręczonego żądania prokuratora działającego w charakterze podmiotu na prawach strony jest wadą kwalifikowaną. Dodatkowo organ administracyjny ma w takiej sytuacji w stosunku do prokuratora te same obowiązki, które realizuje w stosunku do stron postępowania. Muszą być zatem prokuratorowi doręczane wszystkie zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia, gdyż w przypadku zaniechania tego obowiązku tego rodzaju okoliczność może stanowić przesłankę wznowienia postępowania w trybie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Oczywiści organ administracyjny nie jest związany wnioskiem prokuratorskim co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających organ autonomicznie, jednostronnie kończy postępowanie.
Art. 183 § 1 k. p. a. stanowi, iż prokuratorowi
służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia,
aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem.
Udział w postępowaniu administracyjnym musi być wyraźny i oczywisty, co
oznacza, iż udziału jakiegokolwiek podmiotu (również prokuratora) w
postępowaniu administracyjnym nie można co do zasady domniemywać.
Wykładnia gramatyczna przepisu art. 188 k.p.a. jednoznacznie wiąże status procesowy prokuratora i zrównuje go z uprawnieniami procesowymi strony tylko wtedy, gdy przystąpi do toczącego się postępowania, przyjmie w nim udział mocą własnego postanowienia zakomunikowanego organowi administracyjnemu. W szczególności nie można udziału w postępowaniu wyprowadzać tylko z takich okoliczności, jak zawiadomienie o zakończeniu postępowania administracyjnego, a także doręczenie przez organ decyzji administracyjnej. Wręcz przeciwnie informacja o zakończeniu postępowania, oraz doręczenie decyzji wydanej w sprawie jest okolicznością potwierdzającą, że dany podmiot (w tym również prokurator) został o postępowaniu administracyjnym powiadomiony dopiero po jego zakończeniu.
Prokurator, który brał udział w postępowaniu administracyjnym korzysta z uprawnień przysługujących stronie postępowania stosownie do art. 188 k.p.a., a zatem także odnoszą się do niego terminy procesowe obowiązujące stronę postępowania. W art. 183 k. p. a. ustawodawca zamieścił również § 2 o treści, organ administracji publicznej zawiadamia prokuratora o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu w każdym przypadku, gdy uzna udział prokuratora w postępowaniu za potrzebny. Teoretycznie bardzo przydatny zapis prawny, w praktyce rzadko wykorzystywany, a przecież jest to przepis prawny obligujący organ administracyjny do informowania prokuratury o wszczętym lub toczącym się postępowaniu w każdym uzasadnionym przypadku.
Prokurator korzysta z prawa strony na zasadzie art. 188 k.p.a., to znaczy, że może korzystać zarówno ze zwykłych (odwołanie, zażalenie), jak i nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji, uchylenie lub zmiana decyzji) środków zaskarżenia rozstrzygnięć administracyjnych, przysługujących stronom, od chwili włączenia się do postępowania administracyjnego. Warunkiem koniecznym jaki musi spełnić prokurator do występowania w postępowaniu administracyjnym jako podmiot na prawach strony, a co za tym idzie do zaskarżania rozstrzygnięć administracyjnych jest jego udział w jakimkolwiek etapie postępowania administracyjnego.
W tym miejscu należy podkreślić, iż w doktrynie i orzecznictwie sądowym dominują dwa stanowiska. Z jednej strony uważa się, iż wniesienie przez prokuratora, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji odwołania od decyzji nie zaskarżonej przez stronę nie wyczerpuje dyspozycji art. 183 § 1 k.p.a., dlatego jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Z drugiej strony twierdzi się, iż nic nie stoi na przeszkodzie przystąpieniu prokuratora do toczącego się postępowania już po doręczeniu (ogłoszeniu) stronie decyzji, a następnie wniesieniu przez niego odwołania od decyzji organu I instancji. Prokurator ma prawo brać udział w każdym stadium postępowania również w samym momencie składania odwołania, gdyż może wystąpić sytuacja, w której prokurator bierze udział jedynie w postępowaniu odwoławczym.
W mojej opinii z tych dwóch poglądów należy wyprowadzić jedną tezę. Prokurator ma uprawnienia procesowe strony pod warunkiem udziału w toczącym się postępowaniu. W pierwszej kolejności musi zgłosić swój udział w postępowaniu administracyjnym, żeby w drugiej kolejności ewentualnie wnieść odwołanie od decyzji administracyjnej. Inne rozwiązanie przeczy zasadzie oficjalności oraz praworządności, gdyż niedopuszczalne jest dysponowanie postępowaniem odwoławczym przez prokuratora, który nie bierze udziału w postępowaniu. Postępowanie odwoławcze nie jest wszczynane z urzędu przez organ administracyjny.
Warto zwrócić uwagę na art. 184 § 1 k. p. a., który stanowi, iż prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Sprzeciw nie jest wyodrębnionym, autonomicznym środkiem zaskarżenia. Jest on ściśle powiązany z trybami nadzwyczajnymi wzruszenia ostatecznych decyzji uregulowanych w k. p. a. Sprzeciw prokuratora powinien być rozpatrzony w terminie 30 dni od daty jego wniesienia.
W przypadku wniesienia sprzeciwu przez prokuratora organ właściwy dla wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji lub uchylenia, zmiany decyzji wszczyna obligatoryjnie z urzędu postępowanie. W razie niezałatwienia sprzeciwu w powyższym terminie organ administracji ma obowiązek zastosowania przepisów art. 36 – 38 k. p. a. Wniesiony sprzeciw wiąże organ co do obowiązku wszczęcia postępowania, jednakże nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Z jednej strony jeżeli sprzeciw prokuratora zawierał żądanie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 184 § 1 i 2 k.p.a.), odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest równoznaczna z rażącym naruszeniem obowiązującego prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z drugiej strony wycofanie przez prokuratora sprzeciwu po wszczęciu postępowania z urzędu przez organ na zasadzie art. 157 § 2 w związku z art. 186 k.p.a. nie może być uznane przez ten organ za podstawę do umorzenia na podstawie art. 105 k.p.a. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe dwa przykłady jednoznacznie wskazują, iż to prokurator autorytarnie poprzez wniesienie sprzeciwu, obliguje organ administracji do wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Natomiast organ administracji jednoznacznie, władczo rozstrzyga sprawę wydając nową decyzję, na której treść podmiot na prawach strony nie ma wpływu.
Prawem prokuratora jest możliwość zaskarżenia decyzji poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z zapisem art. 189 k. p. a. prokurator, który wniósł skargę na decyzję organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, nie może z tych samych przyczyn wnieść sprzeciwu. Z drugiej części powyższego zapisu wynika, iż prokurator nie może jednocześnie z tych samych przyczyn wnosić zarówno sprzeciwu jak i skargi sądowej. Wybór środka zaskarżenia należy do prokuratora, a nie do organu administracji z oczywistych względów. Organ administracji publicznej nie może decydować jaki środek zaskarżenia zostanie użyty do zweryfikowania jego decyzji.
Współdziałanie organów
Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, iż w praktyce współdziałanie organów administracji publicznej z szeroko rozumianą prokuraturą nie jest właściwe. Powodów występowania tego negatywnego zjawiska jest wiele, warto wskazać na dwa ogólne:
- po pierwsze organy administracji publicznej zbyt rzadko zawiadamiają prokuratorów o możliwości ich udziału we wszczętym lub toczącym się postępowaniu administracyjnym w charakterze podmiotu na prawach strony.
- po drugie prokuratorzy z reguły występują do organów administracji publicznej z płaszczyzny karnej, karno-skarbowej jako organ wymiaru sprawiedliwości. Generalną zasadą każdego systemu prawnego jest przestrzeganie autonomii, odrębności postępowania karnego, cywilnego oraz administracyjnego. Czynności administracyjne nie mogą być mylone z czynnościami karnymi czy cywilnymi np. zasady podpisywania umów cywilno prawnych nie mogą być dostosowywane do podpisywanej decyzji administracyjnej, karne środki zapobiegawcze nie mogą być utożsamiane z administracyjnym karami porządkowymi etc.
Omawiane zagadnienie dotyczące prokuratora jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym jest wygodnym pomostem umożliwiającym współdziałanie prokuratury z organami administracji publicznej w dwóch równorzędnych postępowaniach, administracyjnym i karnym. Instytucja prokuratora - podmiotu na prawach strony daje szerokie możliwości realizacji wielu statutowych zadań, zgodnie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa, zarówno dla prokuratorów jak i organów administracji publicznej. Warto z tego skorzystać.
Tomasz Bruder
Dyrektor
Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców
Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego
we Wrocławiu