Gwarancją tego obowiązku jest art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem wznawia się postępowanie (w sprawie zakończonej decyzją ostateczną), jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.
Obowiązek zwrócenia się o zajęcie stanowiska istnieje zawsze gdy wymaga tego przepis szczególny. Przepis taki może wskazywać na obowiązek wydania opinii, uzgodnienia decyzji, zgody, itd. Istotne jest to, iż stanowisko takie zająć może organ, który nie prowadzi postępowania głównego. Stanowisko takie zajmowane jest więc w odrębnym postępowaniu – tzw. incydentalnym. Wynik tego ostatniego wpływa na postępowanie główne.
Podstawą wznowienia postępowania jest w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. naruszenie norm prawa procesowego, a także norm materialnego prawa administracyjnego. Podkreślenia jednak wymaga, że szczególne ustawy, które przewidują zasięgnięcie stanowiska innego organu mają charakter materialny, jednak te przepisy zawarte w tych ustawach, które nakazują zajęcie stanowiska, mają już charakter procesowy. Zajęcie stanowiska to bowiem kwestia o charakterze formalnym. Dlatego też, do powołania się na tę podstawę nie jest konieczne przedstawienie związku przyczynowego między brakiem stanowiska a treścią decyzji.
Związek między tą wadliwością a treścią decyzji nie więc znaczenia dla omawianej przyczyny wznowienia postępowania. Nawet jeżeli związek taki wystąpił, to i tak nie bada się go po wznowieniu postępowania. Jeżeli zaś wnioskodawca żąda uchylenia, zmiany decyzji ze względu na wpływ braku stanowiska na treść decyzji, wówczas możliwe jest wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa).
Samo zaś niezasięgnięcie stanowiska przez inny organ nie stanowi rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 29 grudnia 1986 r., II SA 1035/86, ONSA 1986, nr 2, poz. 72). W takiej sytuacji bada się nie tyle fakt, czy nie zajęto stanowiska, ile fakt wpływu braku stanowiska na treść decyzji. Na powyższy problem można jednak spojrzeć jeszcze z innego punktu widzenia. Można mówić o sytuacji, w której decyzja administracyjna zawiera dwie wady, z których jedna stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (brak stanowiska innego organu), a druga podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (wpływ braku stanowiska innego organu na treść decyzji).
Dojść więc może do zbiegu trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji administracyjnej. Skoro jednak skutki stwierdzenia nieważności idą dalej niż skutki wznowienia postępowania, to pierwszeństwo dać należy trybowi stwierdzenia nieważności, co oznacza niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania.
Natomiast wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania „nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie powinien zawiesić wznowione postępowanie na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 KPA. W przypadku stwierdzenia nieważności należałoby podjąć zawieszone postępowanie wznowieniowe oraz orzec o jego bezprzedmiotowości. W przypadku odmowy stwierdzenia nieważności podejmowano by i prowadzono postępowanie wznowieniowe”.
Czytaj także: Uchylenie i zmiana rozstrzygnięcia uprzedniego jako podstawy wznowienia postępowania>>
Brak stanowiska organu
Brak stanowiska innego organu wystąpić może w jednej z następujących sytuacji:
1/ organ prowadzący postępowanie główne w ogóle nie zwrócił się do innego organu o zajęcie stanowiska, gdy wymagał tego przepis prawa;
2/ organ wprawdzie zwrócił się do innego organu o zajęcie stanowiska, ale stanowisko to nie przybrało wymaganej prawem formy, czyli postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 5). Forma taka wymagana jest również wówczas, gdy przepis szczególny przewiduje wydanie opinii. Postanowienie na które przysługuje zażalenie konieczne jest także wówczas, gdy przepis szczególny przewiduje wydanie opinii przez organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym, jak np. dyrektor szkoły. Pojęcie organu administracji publicznej skonstruowane na potrzeby postępowania administracyjnego jest szerokie (art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.) i obejmuje również właśnie organy w znaczeniu funkcjonalnym; oznacza to, że zajęcie stanowiska przez inny organ (art. 106 k.p.a.) może odnosić się również do tych organów;
3/ organ prowadzący postępowanie główne nie zwraca się o zajęcie stanowiska do innego organu, ale w urzędowym formularzu wniosku o wszczęcie postępowania głównego znajduje się miejsce na opinię innego organu, i o jej wydanie zwrócić musi się strona. W takiej sytuacji opinia wprawdzie została wydana, ale znajduje się na wniosku inicjującym postępowanie główne, a więc nie ma formy postanowienia;
4/ Organ do którego zwrócono się o zajęcia stanowiska zajął to stanowisko, ale w innej postaci niż wymaga tego przepis prawa (np. przepis prawa wymaga zgody, a organ do którego się zwrócono o zajęcie stanowiska, wydaje opinię); wydaje się jednak, że w konkretnym przypadku decydująca powinna być nie nazwa (zgoda, czy opinia), ale treść danego rozstrzygnięcia. To właśnie treść winna decydować, czy podjęto właściwe stanowisko. Istotne jest, by stanowisko takie przybrało formę postanowienia, na które służy zażalenie;
5/ Organ administracji publicznej zamiast zwrócić się o zajęcie stanowiska do innego organu, opiera się na stanowisku wyrażonemu w formie, która nie stanowi zajęcia stanowiska w rozumieniu art. 106 k.p.a. (np. przepis prawa wymaga uzgodnienia innego organu, a organ prowadzący postępowanie opiera się na wytycznych tego innego organu). Por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 28.10.1997 r., II SA/Gd 1203/96, LEX nr 44172: „konieczność opracowania projektu budowlanego na podstawie szczegółowych wytycznych Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie jest tożsama z uzgodnieniem”.
Czytaj także: Osoba nieobecna jako strona w postępowaniu>>
Wznowienie postępowania
Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. nie będzie natomiast możliwe w razie zaistnienia następujących okoliczności:
1/ Brak zawiadomienia przez organ prowadzący postępowanie główne wszystkich stron o zwróceniu się do innego organu o zajęcie stanowiska. Wada taka skutkować będzie wprawdzie wznowieniem postępowania, ale na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu);
2/ organ prowadzący postępowanie główne uzyskał stanowisko o charakterze opiniodawczym (niewiążącym) organu współdecydującego, ale go nie uwzględnił. Nieuwzględnienie takiego stanowiska nie stanowi wady i nie skutkuje możliwością zmiany czy uchylenia decyzji;
3/ uzyskano od innego organu stanowisko o charakterze stanowczym - współdecyzja (np. zgoda, uzgodnienie), ale go nie uwzględniono; wówczas możliwe będzie stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu głównym, ze względu na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
4/ wydanie decyzji pozytywnej po uzyskaniu opinii negatywnej, w sytuacji gdy przepis prawa materialnego nakazuje wydanie decyzji pozytywnej po uzyskaniu pozytywnej opinii; por. art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. jedn. Dz. U. z 2002 r., nr 147, poz. 1231 z późn. zm.) przewiduje, że zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 tej ustawy.
Grzegorz Krawiec
samorzad.infor.pl