Regulacje szczególne na czas epidemii
Od 20 marca 2020 roku obowiązuje rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. Rozporządzenie to w brzmieniu pierwotnym zakazywało w okresie epidemii organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy Prawo o zgromadzeniach. Zakaz ten nie dotyczył zgromadzeń, w których uczestniczyło mniej niż 50 osób razem z organizatorami i osobami działającymi w ich imieniu.
Z uwagi na to, że przepisów ustawy Prawo o zgromadzeniach nie stosuje się do zgromadzeń organizowanych przez organy władzy publicznej zakaz ten nie znajdował zastosowania do posiedzeń organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów pomocniczych (komisji).
Polecamy: Uprawnienia rodziców w pracy
Zmiana rozporządzenia
W dniu 24 marca 2020 roku zostało wydane rozporządzenie zmieniające wprowadzające czasowo – od 25 marca do 11 kwietnia – dalej idące zakazy. Po pierwsze zakazano wszelkich zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy Prawo o zgromadzeniach, zawieszając na ten czas wyjątek związany z liczebnością zgromadzenia. W dalszym jednak ciągu przepis ten nie znajduje zastosowania do zgromadzeń organizowanych przez organy władzy publicznej.
Wprowadzono jednak kolejny zakaz dotyczący innych niż ww. zgromadzeń organizowanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych oraz imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem spotkań danej osoby z jej osobami najbliższymi w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy Kodeks karny lub z osobami najbliższymi osobie, z którą pozostaje we wspólnym pożyciu.
Zakaz ten ma niezwykle szeroki charakter i obejmuje on posiedzenia organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego i ich organów pomocniczych. Sesje czy posiedzenia komisji uznać bowiem należy za zebranie definiowanie w słowniku języka polskiego jako „spotkanie pewnej liczby osób w celu omówienia jakichś spraw”.
Od zakazu tego wprowadzono jednak jeszcze jeden wyjątek. Zgodnie z nowymi przepisami powyższego ograniczenia nie stosuje się do spotkań i zebrań związanych z wykonywaniem czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzeniem działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym.
Czy wyjątek z rozporządzenia dotyczy sesji?
Powstaje w związku z tym pytanie czy sesja rady gminy czy posiedzenie jej komisji uznać można za zebranie związane z wykonywaniem czynności zawodowych lub zadań służbowych. Odpowiedź na nie nie jest zadaniem prostym. Literalnie rzecz radnych nie łączy z gminą czy z urzędem gminy jakikolwiek stosunek pracowniczy czy służbowy. Radni pełnią swoje funkcje społecznie.
Należy jednakże zwrócić uwagę, iż radni obradując na sesjach realizują swój ustawowy obowiązek brania udziału w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. W szerokim ujęciu radni realizują zatem swoje zadania służbowe. Co więcej ustawa o samorządzie gminnym wprost odnosi do nich pojęcie podróży służbowych. Jeśli zatem normatywnie w stosunku do radnych stosuje się określenie podróż służbowa to za uprawnione uznać także odnoszenie do nich pojęcia zadań służbowych w szerokim tego znaczeniu.
Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do wniosku, że Minister Zdrowia w drodze rozporządzenia dokonał de facto zawieszenia działalności organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do czego nie został upoważniony ustawą o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, na podstawie której wydane zostało przedmiotowe rozporządzenie. Jednocześnie wpływałoby to na możliwość realizacji przez gminy ustawowo określonych zadań publicznych, które w szeregu przypadków wymagają podjęcia konkretnych rozstrzygnięć przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Zawieszenie organów stanowiący bez jednoczesnego przypisania ich kompetencji innym organom administracji publicznej mogłoby doprowadzić do paraliżu, zwłaszcza, iż czas zawieszenia mógłby ulec przedłużeniu.
Należy raz jeszcze podkreślić, iż rozporządzenie Ministra Zdrowia nie ogranicza wszelkich spotkań i zebrań. Jeżeli spotkania takie mogą odbywać się w zakładach pracy, sklepach, środkach komunikacji publicznej (z wynikającymi z rozporządzenia ograniczeniami) czy w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą (z uwagi na interes prywatny / indywidualny osób biorących udział w takim spotkaniu), to tym bardziej spotkania takie powinny być możliwe z uwagi na realizację interesu publicznego, który przemawia za realizacją ustawowych kompetencji i zadań przez organy samorządu terytorialnego.
Czy w sesji mogą uczestniczyć inne osoby?
Wyjątek związany ze spotkaniami i zebraniami wynikający ze znowelizowanego rozporządzenia bez wątpienie odnieść należy do wójtów i innych pracowników urzędu gminy uczestniczących w sesjach czy posiedzeniach komisji. W ich wypadku z całą pewnością będziemy mieć do czynienia z wykonywaniem „.czynności zawodowych czy zadań służbowych”.
Dalsze wątpliwości odnieść należy do udziału w sesjach przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych (sołtysów – w przypadku sołectw). W ich przypadku udział w sesji nie jest ich obowiązkiem, lecz ustawowo określonym uprawnieniem. Przyjmując – w oparciu o powyższe argumenty – że sesja jest „zebraniem związanym z wykonywaniem czynności zawodowych lub zadań służbowych” rozporządzenie Ministra Zdrowia nie ogranicza pod względem prawnym udziału w nim ww. osób.
Powyższe odnieść także należy do innych osób, które korzystając ze swoich konstytucyjnych praw chciałyby w charakterze publiczności uczestniczyć w posiedzeniu komisji czy sesji rady. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (w tym organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego), z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie art. 61 ust. 3 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP wymagają, aby wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogły następować wyłącznie w drodze ustawy. Podobnie zgodnie z art. 11b ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym ograniczenia jawności związanej z działalności organów gminy mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jednoznacznie wyklucza to możliwość ograniczenia jawności działania rady gminy w drodze rozporządzenia Ministra Zdrowia.
Jak przygotować sesję?
Powyższe uwagi nie oznaczają jednak, że zwoływane obecnie sesje czy posiedzenia komisji powinny odbywać się dokładnie w taki sam sposób jak do tej pory. Po stronie organów wykonawczych JST oraz przewodniczących organów stanowiących ciąży szczególny obowiązek organizacyjny zapewnienia radnym jak największego poziomu bezpieczeństwa. W szczególności może to polegać na:
- zwiększeniu odległości pomiędzy poszczególnymi radnymi na sali sesyjnej albo przeniesienie sesji do innej (większej) sali (np. sali gimnastycznej, sali widowiskowej) z zapewnieniem transmisji obrad, ich nagrywania oraz elektronicznego systemu głosowania;
- wyposażeniu osób uczestniczących w sesji (w miarę możliwości) w środki ochrony indywidualnej (maseczki, rękawiczki);
- dezynfekcji miejsca, w którym prowadzona ma być sesja;
- zapewnieniu środków do dezynfekcji dla osób uczestniczących w sesji;
- ograniczeniu ilości pracowników urzędu uczestniczących w sesji – umożliwienie części z nich udziału w trybie zdalnym (w ich przypadku nie ma ograniczeń prawnych w tym zakresie);
- apelowaniu do mieszkańców i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych w gminie o rozważenie braku osobistego udziału w sesji;
- ograniczeniu zakresu merytorycznego sesji do niezbędnego minimum, w miarę możliwości (rozważenie, które tematy mogą być procedowane później);
- przeprowadzeniu (o ile statut danej jednostki samorządu terytorialnego na to pozwala) połączonego posiedzenia komisji rady bezpośrednio przed sesją;
- ograniczenie na sali sesyjnej miejsc dla osób trzecich w sposób zapewniający odpowiednie odległości poszczególnych miejsc od radnych, pracowników i innych osób uczestniczących w sesji – należy pamiętać, że zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej ograniczenie dostępu do posiedzeń organów stanowiących JST z przyczyn lokalowych lub technicznych nie może prowadzić do nieuzasadnionego zapewnienia dostępu tylko wybranym podmiotom;
- apelowanie do radnych o samokontrolę stanu zdrowia i nieprzychodzenie na sesję w przypadku podejrzenia jakiejkolwiek infekcji.
Podsumowanie
Rozumiejąc cel i znaczenie regulacji szczególnych wprowadzonych w związku z epidemią koronawirusa nie można zapominać o konieczności sprawnego funkcjonowania Państwa i jego organów. Sesje organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego czy ich organów wewnętrznych (komisji) nie są spotkaniami towarzyskimi czy rozrywkowymi. Są one miejsce obrad organów władzy publicznej mającej podejmować decyzje wpływające na sytuację prawną lokalnej zbiorowości.
Jeżeli prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzenia szczególnej regulacji związanej z ich funkcjonowaniem powinien to uczynić wprost w drodze ustawy zawierającej precyzyjne przepisy w tym zakresie mogące znaleźć zastosowanie w każdej z jednostek samorządu terytorialnego bez względu na jej wielkość, położenie czy zamożność.
Maciej Kiełbus
prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, Partner, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego
Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu
www.ziemski.com.pl
Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl