Jaka jest główna myśl, idea przyświecająca procesom reformy. Czemu, a przede wszystkim komu miała ona służyć, jakie cele mają być osiągnięte. Jednym z najbardziej wyrazistych motywów, przewijających się w informacjach, jest przywrócenie i umacnianie podmiotowości obywateli poprzez umożliwienie bezpośredniego wpływania na sprawy dotyczące ich samych.
Dalszą konsekwencją miało być sprawniejsze zarządzanie, co z kolei przynosiłoby oszczędności finansowe poprzez racjonalizację wydatków. To wszystko zaś prowadzić ma do podnoszenia jakości życia mieszkańców jako społeczności lokalnych, w których każdy znajdzie swoje miejsce.
Jakie związki zachodzą pomiędzy tak prezentowanymi dążeniami, a ideą reformy terytorialnej kraju? Co łączy podmiotowość obywatela z racjonalizacją wydatków?
Problematyka transformacji ustrojowej, decentralizacji, miejsca jednostki we wspólnotach terytorialnych, a tych z kolei w ramach struktury całego państwa, jest skomplikowaną materią. Nie da się jej zaprezentować w sposób zwięzły i zrozumiały dla tzw. przeciętnego obywatela. Nie tylko z uwagi na zakres tematyczny i tym samym obszerność zagadnienia. Również konieczność używania wielu sformułowań wymagałaby odrębnego wyjaśniania, a to prowadziłoby do używania kolejnych nieznanych, mało zrozumiałych zwrotów.
Co np. oznacza sformułowanie, że dana sprawa „należy do wyłącznej właściwości rady gminy”? Dla pracownika lub działacza samorządowego takie sformułowanie jest, a przynajmniej powinno być jednoznacznie zrozumiałe. Równie zrozumiałe powinno być dla każdego urzędnika administracji, bez względu na szczebel urzędu i zajmowane w nim stanowisko.
W przypadku osoby spoza administracji, niemającej wykształcenia prawniczego lub pokrewnego, w przeważającej mierze o wykształceniu średnim lub niższym, a więc przeciętnego obywatela, takie sformułowanie jest po prostu niezrozumiałe. Co to jest w ogóle rada gminy? Jaka jest jej struktura, funkcje, zadania? Jakie są jej kompetencje, co może, czego nie może, co powinna? Jakie jest jej usytuowanie w gminie, a jakie na tle systemu prawnego całego kraju? Co oznacza słowo „właściwość” i jak rozumieć określenie „wyłączna”?
Wynika stąd, że aby przekonać społeczeństwo o potrzebie przeprowadzanych reform, każdych reform, należy ukazać ich sens i celowość w sposób na tyle przejrzysty, na ile to tylko możliwe. Używając przy tym słów i sformułowań ogólnie zrozumiałych. Nawet, a może przede wszystkim, prostych, ponieważ znakomita większość społeczeństwa ocenia każdą instytucję właśnie w sposób prosty i jednoznaczny.
Człowiek w swojej naturze ma zakodowany system oceniania świata zewnętrznego przez pryzmat swoich osobistych korzyści lub zagrożeń. Jeżeli ocenia jakąkolwiek organizację powołaną do wykonywania określonych zadań, to zawsze będzie ją postrzegał z perspektywy stopnia i sposobów ich realizacji.
Bez znaczenia będą zarówno wewnętrzna struktura, podział kompetencji, drogi decyzyjne czy środki finansowania. Jedynym miernikiem będzie skutek zewnętrzny podjętych działań.
Czytaj także: Urzędnik w oczach interesanta>>
Taki sposób myślenia jest dość powszechny i w zasadzie naturalny. Trudno wymagać od społeczeństwa filozoficznej zadumy czy naukowej analizy, gdy negatywne skutki błędnych działań lub zaniechań odczuwa na własnej skórze. Rzecz tylko w skali zjawiska, im ich więcej, im szerszy krąg z nimi się stykających, tym silniej pobrzmiewać będzie krytyka i opór. Tak też była, jest i zapewne będzie postrzegana gmina, jako podstawowy szczebel organizacyjny państwa.
Przełom roku 1989 powitany został entuzjastycznie, wręcz euforycznie, ale wcale nie dlatego, że cały naród pojął bankructwo systemu socjalistycznego, zrozumiał paranoiczność idei komunizmu. Blisko pół wieku rządów totalitarnych skutecznie wykształcało w kolejnych pokoleniach poczucie nicości i bezsilności wobec wrogiego ustroju. Wrogiego ludzkiej jednostce, jej indywidualności, a przez to wrogiego wobec ogromnej rzeszy społeczeństwa.
Reaktywowanie w 1990 roku samorządów terytorialnych zostało przyjęte przez społeczeństwo z dużą dozą aprobaty, choć pojmowanie sensu ich tworzenia i zasad oraz sposobów działania było znacznie prostsze, niż naukowe argumenty przytaczane w wielostronicowych traktatach. W rozumieniu przeciętnego obywatela gmina to miał być obszar, na którym zamieszkuje i gdzie organizacją współistnienia we wszystkich aspektach życia publicznego, a w pewnym sensie i spraw prywatnych, zajmować się będzie grupa obywateli, jaką mieszkańcy sami wybiorą. Ta wybrana przez mieszkańców władza ma być ich władzą, działać dla dobra społeczności lokalnej, zgodnie z oczekiwaniami i postulatami obywateli. Każdy mieszkaniec gminy ma prawo oczekiwać, że jego głos w sprawach istotnych dla niego samego, dla osiedla lub wreszcie całej gminy, będzie brany pod uwagę.
Nie oznacza to oczywiście, że każdy może oczekiwać spełnienia przedstawianych postulatów, jakie by one nie były. Chodzi o to, że żaden głos mieszkańca gminy nie pozostanie bez echa tylko dlatego, że taka będzie wola urzędnika. Idea samorządu terytorialnego zakłada całkowitą zmianę pojmowania relacji urząd-obywatel.
W poprzednim okresie urząd postrzegany był jako władca na swoim terenie; obcy, wrogi, bezduszny, ustanawiający własne prawa i reguły w zależności od aktualnych potrzeb. Obecnie aparat administracyjny ma pełnić rolę służebną wobec całego społeczeństwa i pojedynczych ludzi, działając na ich rzecz i dla ich dobra.
Działania jednostek organizacyjnych gminy – sołectw, osiedli - mają zmierzać do wspomagania inicjatyw grup mieszkańców, którzy widzieliby potrzebę przeprowadzenia jakiegoś przedsięwzięcia na rzecz najbliższego otoczenia. Obok kompetencji przekazanych przez organy gmin w celu sprawniejszego wykonywania ustawowych zadań, jednostki te mają również być łącznikiem pomiędzy społecznościami lokalnymi - osiedlowymi, blokowymi - a władzami samorządowymi. W małych gminach takie pośrednictwo byłoby zbędnym, dodatkowym szczeblem administracyjnym. Jednak w gminach kilkusettysięcznych, w wielkich miastach, bez takich jednostek gmina nie byłaby w stanie wykonywać swoich zadań rzetelnie i racjonalnie.
Zbyt rozległy teren do zarządzania nie sprzyja ani prawidłowemu rozpoznawaniu potrzeb, ani racjonalnemu przeznaczaniu środków i określaniu hierarchii potrzeb. Obywatel zaś, mający do władzy drogę równie daleką jak niegdyś, nadal nie dostrzegałby żadnej różnicy w postępujących przemianach. Stąd rola jednostek organizacyjnych w strukturze gmin nie może być niedoceniana. Sprawność ich działania, styl i sposób reagowania na zgłaszane lub samodzielnie rozpoznawane potrzeby społeczności, wyznaczają systemy oceny gminy jako całości, a poprzez to sposób postrzegania oraz ocenę całego systemu państwa.
Czytaj także: Administracja publiczna jest jak twardy dysk i dyskietka>>
Aprobata społeczeństwa dla reformy terytorialnej w roku 1990 była bardziej wynikiem rozbudzonych nadziei lepszego jutra, niż zrozumienia, na czym owe przemiany mają polegać. Zmiana zasad funkcjonowania gospodarki z socjalistyczno-nakazowej na wolnorynkową sprawiła, że niemal z dnia na dzień dziesiątki tysięcy ludzi straciło pracę, a więc podstawę swojej egzystencji i w miarę upływu miesięcy rzesza bezrobotnych gwałtownie się powiększała.
Ogromne problemy finansowe są również udziałem samorządów terytorialnych. Trudno jednak przyjąć tezę, że negatywne oceny działania samorządów są wyłącznie wynikiem złej sytuacji gospodarczej kraju. Może raczej okres nadziei i udzielonego kredytu zaufania przeminął, a ludzie baczniej zaczynali się przyglądać otoczeniu?
Czasy epatowania społeczeństwa górnolotnymi hasłami odeszły już do historii, roztaczanie świetlanych wizji już nie wystarcza. Normalizacja życia, zwykła szara codzienność, borykanie się z nawet drobnymi, acz uciążliwymi kłopotami, wymagają normalnych, zwykłych środków przekazu i informacji. Realnej pomocy ze strony organu usytuowanego najbliżej obywatela. Urzeczywistnienia podstawowej idei samorządności - umacniania poczucia wartości jednostki, umożliwienia i wspomagania działań, wyzwalania i umacniania inicjatyw choćby najwęższych grup, choćby pojedynczych ludzi.
Fundamentalną rolę odgrywać tu mają wspomniane już jednostki organizacyjne gmin, najbliższe obywatelowi. Od postawy, kompetencji, fachowości, a przede wszystkim sposobów podchodzenia do banalnych problemów zależeć będzie tworzenie obrazu rzeczywistości. Negatywne odczucia wobec bezdusznej, czy nawet wrogiej postawy urzędnika na tym najniższym szczeblu, będą się wprost przenosić na równie negatywne postrzeganie gminy jako całości, a to z kolei wytwarzać będzie fałszywy obraz państwa.
Postawa niechęci, czy tylko obojętności znacznej części społeczeństwa wobec struktur administracyjnych państwa, również wobec samorządów, narastające ponownie poczucie wyobcowania, anonimowości i bezsilności w zetknięciu z administracyjnym molochem nie napawa optymizmem. Samorząd terytorialny, którego organizacja ma się opierać na zaangażowaniu całego społeczeństwa, zdaje się coraz mniej obchodzić przeciętnego obywatela. A trudno sobie wyobrazić wspólnotę sprawnie funkcjonującą bez społecznego poparcia.
Nie trzeba być architektem, aby mieć swój udział w wybudowaniu mostu, przeciwnie, sami architekci go nie wybudują. Żadne dzieło nie powstaje w próżni, w oderwaniu od rzeczywistości, bez drobnych, banalnych, pozornie mało istotnych działań, pozostających w cieniu lub zgoła niedostrzeganych, jednak na tyle istotnych, że bez nich w ogóle by nie powstało.
Uświadamianie jednostce poczucia uczestniczenia w wielkim dziele poprzez jej cząstkowy wkład dobrze wykonywanych zadań, jako niezbędnego elementu całości, powodować będzie wzrastające poczucie własnej wartości i samorealizacji. Wymaga to jednak podejmowania działań zmierzających do zmiany mentalności, zmiany wykształcanego przez dziesięciolecia nawyku posłuszeństwa wobec wszystkowiedzącej i nieomylnej władzy.
Przy czym zmiana mentalności w równym stopniu dotyczy tego, który siłą bezwładu stosował się do każdego nakazu z jakiegokolwiek urzędu, jak i do tego, który te nakazy kierował. Często na zasadzie tego samego bezwładu mechanicznego działania.
Witold Filipowicz
mifin@wp.pl
samorzad.infor.pl