Administracja publiczna jest jak twardy dysk i dyskietka

Wśród spraw, które nie rozwiązała reforma samorządu gminnego z 1989 r., Pan i inni jej współtwórcy zgodnie wymieniają brak „służby cywilnej w administracji samorządowej” i odpowiedniego systemu kształcenia przyszłych urzędników.

– Problem kadr dla samorządu należy rozpatrywać w dwóch przestrzeniach. Pierwsza to przestrzeń służby cywilnej, czyli takie legislacyjne obwarowanie stosunku służbowego ludzi pracujących w samorządzie, żeby to była rzeczywiście służba trwała, kompetentna i niezależna. Nie zmieniająca się wraz z fluktuacją polityczną. Mamy tutaj olbrzymi niedostatek działań legislacyjnych. Czuję się za to osobiście odpowiedzialny jako szef komisji senackiej, która tworzyła pierwszą ustawę o pracownikach samorządowych. Nie rozumieliśmy wówczas istoty służby cywilnej. Wydawało nam się, że wystarczy stworzyć oddzielny korpus pracowników państwowych i tak ich nazwać. Dziś wiemy, że to był błąd. Podobnie dzieje się z ustawą o pracownikach państwowych. Chociaż funkcjonuje od wielu lat, nie rozwiązuje problemu służby cywilnej w administracji rządowej.

Od roku mamy nową ustawę o pracownikach samorządowych, ale też uważam ją za dalece niedoskonałą. Nadal opiera się na zasadzie pracowniczego stosunku pracy, a w administracji publicznej podstawą powinna być służba. Chodzi zatem o prawo urzędnicze, a nie prawo pracy dostosowane do funkcjonowania w ramach administracji samorządowej czy rządowej. W tej dziedzinie czekają nas poważne zmiany.

Druga przestrzeń dotyczy tego, kto ma być w tej służbie cywilnej. Łatwo jest stworzyć ustawę, ale najważniejszy jest urzędnik i sposób jego kształcenia. W tej kwestii mamy wielkie braki. Działa Krajowa Szkoła Administracji Publicznej, kształcąca wąski margines kadry wyższych urzędów. Dla samorządów prowadzone są szkolenia, m.in. przez Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej, działają także założone przez nią cztery wyższe szkoły administracji publicznej (WSAP). Na państwowych uczelniach nie ma jednak przyzwoitych studiów magisterskich przygotowujących ludzi do pracy w administracji. Na kierunkach „administracja” najczęściej kształci się „gorszych” prawników, ponieważ obowiązujące dziś standardy przewidują, że przedmioty prawnicze stanowią 75% zajęć. A przecież administracja nie potrzebuje tylko prawników. W samorządzie muszą być ludzie wykształceni pod kątem zadań, jakie przez nimi stoją, ludzie potrafiący zidentyfikować problemy i zaproponować sposoby ich rozwiązania. Ale takich ludzi nie mamy.

Czytaj także: Jak świadomie korzystać ze szkoleń >>

Obecnie Ministrem Nauki i Szkolnictwa Wyższego jest prof. Barbara Kudrycka, wieloletni Rektor WSAP w Białymstoku, znakomicie rozumiejąca potrzeby administracji. Czy można mieć zatem nadzieję na zmiany w programach nauczania?

– Tak, Pani Minister widzi konieczność zmiany obowiązujących standardów. Zwróciła się do mnie, abym wraz z zespołem specjalistów przygotował propozycje zmian w zakresie kształcenia administracji. Właśnie zakończyliśmy półroczną pracę, a jej wyniki przekazaliśmy do ministerstwa. Nowe standardy czekają na dalsze opinie i na formalne zatwierdzenie; mam nadzieję, że zaczną obowiązywać już od przyszłego roku akademickiego.

Co mieści się w tych nowych standardach?

– Są to standardy studiów interdyscyplinarnych. Prawo zmniejszone zostało do minimum. Wprowadzone zostały takie przedmioty, jak: ekonomia w skali makro i mikro, socjologia, etyka, kulturoznawstwo, psychologia procesu podejmowania decyzji, podstawy metod kwantytatywnych, statystyka, metody matematyczne procesu podejmowania decyzji, które są niezbędne dla ludzi pracujących w administracji. Bardzo ważnym przedmiotem jest planowanie przestrzenne, które powinno być podstawą funkcjonowania samorządów, a obecnie w Polsce nie istnieje.

Co mają jednak zrobić osoby, które chcą poszerzyć swoją wiedzę. Czy istnieją uczelnie, które rozumieją konieczność zmian w standardach nauczania pracowników samorządowych?

– Na szczęście są takie ośrodki. Związałem się z Wyższą Szkołą Handlu i Prawa im. Ryszarda Łazarskiego, ponieważ jej kierownictwo rozumie problem nowoczesnego kształcenia kadr administracji. Przygotowujemy właśnie studia zgodne z nowymi standardami, licząc na to, że od przyszłego roku akademickiego 2010/2011 będą już one obowiązywały. Będą to nowoczesne studia interdyscyplinarne kształcące ludzi rozumiejących problemy współczesnej administracji i znających metody rozwiązywania problemów.

Zamierzamy też otworzyć od przyszłego semestru studia Master in Public Administration (MPA) w języku angielskim we współpracy z uczelnią amerykańską. W Polsce znamy studia typu Master of Business Administration (MBA), podczas gdy na świecie bardzo popularne są właśnie studia MPA. Przez pół roku byłem w Stanach Zjednoczonych i przyglądałem się amerykańskiemu systemowi kształcenia studentów.

Chciałbym, żeby w polskim samorządzie na stanowiskach urzędniczych pracowali ludzie naprawdę rozumiejący funkcjonowanie państwa (samorząd jest jego elementem), którzy sami czują się obywatelami i potrafią dobrze wypełniać swoje obowiązki wobec wspólnoty obywatelskiej.

A czy jest obecnie szansa na zbudowanie samorządowej służby cywilnej?

– Na razie nie widzę możliwości przeprowadzenia takich zmian legislacyjnych, żeby zaczęła funkcjonować służba oparta na prawie urzędniczym, a nie prawie pracy. Ale być może, kiedy pojawią się absolwenci już nowych studiów administracyjnych, o charakterze „zarządzania publicznego”, łatwiej będzie budować legislacyjne oprzyrządowanie dla prawdziwej służby cywilnej.

Wielką rolę mogą tutaj odegrać uczelnie prywatne, elastyczniejsze niż uczelnie państwowe przy wprowadzaniu nowych standardów. Rozpoczął się też proces wyjścia administracji z wydziału prawa. Pierwszym krokiem było utworzenie Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego, ale kształcącego głównie w dziedzinie zarządzania w biznesie. Natomiast studia administracyjne mają przygotowywać ludzi do zarządzania publicznego, a także dla sektora pozarządowego, posługującego się podobnymi metodami. W obu przypadkach cel realizowany jest za pomocą różnych instrumentów, a finanse są tylko jednym z elementów. Politechniki zaczęły także otwierać wydziały zarządzania publicznego, np. Politechnika Warszawska.

Czytaj także: Praca w oczach urzędnika >>

Czy Pana zdaniem, z uwagi na słabą pozycję sekretarza gminy, obejmujący po wyborach swe funkcje wójtowie, burmistrzowie, prezydenci nie powinni przechodzić specjalnych szkoleń?

– Oczywiście powinni, ale skoro pochodzą z wyboru, to nie narzucimy im tego obowiązku. Politycy mają inną etiologię funkcjonowania. Wybierani są ludzie cieszący się społecznym zaufaniem, co niekoniecznie związane jest z ich wiedzą. Dlatego element zaufania wyborców powinien być uzupełniony konstrukcją będącą nośnikiem wiedzy i umiejętności.

Czyli sekretarzem....

– Tak, wiele spraw w gminie powinno podlegać sekretarzowi, skarbnikowi itp., a nie stanowić czynnika politycznego. Ubolewam, że pozycja sekretarza jest tak silnie związana z politycznym burmistrzem czy wójtem. Tworząc ustawę samorządową, wyobrażaliśmy sobie, że w jednostce samorządowej na czele służby cywilnej stać będą sekretarz i skarbnik i że te stanowiska będą trwałym elementem konstrukcji urzędu. Natomiast politycy będą się zmieniać wraz z wyborami. Służba cywilna to ma być „twardy dysk”. Można to dobrze zobrazować, posługując językiem komputerowym: politycy przynoszą dyskietkę z nowym programem, przynoszą coś z zewnątrz, jakąś dynamikę. Ale potrzebny jest twardy dysk, który wie, jak uruchomić te wszystkie nowe programy. Czyli twardy dysk i dyskietka.

Dziękuję za rozmowę.

Małgorzata Herbich