Kolejne wątpliwości poselskie
Interpelacją z dnia 20 sierpnia 2019 roku (interpelacja nr 33395) jeden z posłów zwrócił się do Ministra Środowiska z zapytaniem czy gmina może czy nie może dopłacać do systemu gospodarowania odpadami. Pytanie to wynikało z rozbieżnych interpretacji regionalnych izb obrachunkowych w przedmiotowym zakresie. Pytanie zawarte w interpelacji dotyczyło także różnic w opłatach za gospodarowanie odpadami komunalnymi pomiędzy dużymi i małymi gminami. Autor interpelacji zapytał także o to kiedy pojawią się jednoznaczne przepisy regulujące gospodarkę odpadami.
Nie ma zakazu dopłacania
Odpowiedzi na powyższą interpelację w imieniu Ministra Środowiska udzielił w dniu 25 września 2019 roku Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Środowiska Sławomir Mazurek. Jego zdaniem „system gospodarowania odpadami komunalnymi w gminach powinien być tak zbilansowany, aby być w pełni samofinansujący się. Jednakże, powyższa ustawa [tj. ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – przyp. M.K.] nie zawiera przepisów zakazujących ewentualnego dofinansowania systemu z innych środków własnych.”. Jednocześnie w odpowiedzi na interpelację poselską przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 listopada 2013 roku (sygn. I SA/Bk 127/13) [wyrok szczegółowo opisany w artykule: Sądy administracyjne mogą kontrolować wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi], w którym wskazano, że prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Z wyroku tego wynika, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami.
Ministerstwo wskazało jednocześnie na wyjaśnienia RIO w Kielcach i RIO w Olsztynie potwierdzające powyższą interpretację.
W odpowiedzi na interpelację wskazano również, że „Minister Środowiska wychodząc naprzeciw oczekiwaniom przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego w zakresie możliwości dodatkowego pozyskiwania środków do budżetów gmin na gospodarkę odpadami komunalnymi, w nowelizacji wymienionej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zaproponował możliwość obniżenia stawek opłat za zagospodarowanie odpadów ze środków uzyskanych z przychodów ze sprzedaży surowców wtórnych zebranych selektywnie.”.
Podsumowując przedstawiciel Ministra Środowiska wskazał, że „gminne systemy gospodarki odpadami co do zasady powinny być odpowiednio zbilansowane, tak aby były efektywne kosztowo i nie zachodziła potrzeba ich dodatkowego zasilania z innych środków własnych. Jednakże istnieje możliwość dopłacania do systemu oraz obniżania stawek opłat.”
Różnice w wysokości opłat
Odnosząc się do drugiego pytania dotyczące różnic w wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi pomiędzy poszczególnymi gminami Ministerstwo Środowiska wyjaśniło, że „wysokość ustalają autonomicznie rady gmin, a na ich wysokość mają wpływ m.in.:
1. dostęp do instalacji zagospodarowujących odpady, zastosowane w nich technologie do przetwarzania odpadów,
2. działania samorządów w zakresie budowy i unowocześniania własnej infrastruktury do zagospodarowania odpadów,
3. dotychczasowa polityka cenowa gmin (nie zawsze uwzględniająca realne koszty zagospodarowania odpadów, a często jedynie usługę transportową),
4. stopień selektywnej zbiórki odpadów w gminie (im większy strumień odpadów podlega recyklingowi, tym mniej odpadów zmieszanych jest deponowanych na składowiskach i opłaty za ich zagospodarowanie są niższe).”.
W konsekwencji zdaniem Ministerstwa „samorządy, które inwestowały w poszczególne elementy składowych oraz prowadziły dotychczas racjonalną politykę ustalania stawek opłat za zagospodarowanie odpadów komunalnych, ustalają niższe stawki niż te, które nie wprowadziły selektywnego zbierania odpadów.”.
Zdaniem Ministerstwa „poszczególne jednostki samorządu terytorialnego w kraju powinny dążyć do zoptymalizowania własnych systemów gospodarowania odpadami komunalnymi tak, aby wypełniać obowiązek w zakresie uzyskania stosownych poziomów odzysku i recyklingu odpadów przy możliwie najmniejszych obciążeniach finansowych właścicieli nieruchomości.”.
Ministerstwo podkreśliło również, że „na bieżąco monitoruje sytuację na krajowym rynku gospodarki odpadami, zwłaszcza w kontekście projektowania przepisów i rozwiązań, które gwarantują usprawnienie systemu gospodarowania odpadami zarówno na etapie zapobiegania ich powstawania, jak i ich dalszego wykorzystania w przypadku, gdy nie udało się temu zapobiec.”
Przepisy są jednoznaczne
Odnosząc się do ostatniego z zadanych w interpelacji pytań Ministerstwo wskazało, że w jego ocenie „przepisy regulujące gospodarkę odpadami są jednoznaczne i w sposób precyzyjny określają role, obowiązki ale i prerogatywy poszczególnych uczestników systemu tj. samorządów czy przedsiębiorców prywatnych działających na tym rynku. Biorąc jednak pod uwagę konieczność doskonalenia systemu gospodarki odpadami w Polsce, prace legislacyjne z pewnością będą kontynuowane w kolejnych latach.”.
Czy Ministerstwo ma rację?
Wątpliwości dotyczące możliwości dopłacania przez gminy do systemu gospodarowania odpadami komunalnymi pojawiają się w interpelacjach poselskich kolejny raz. Podobne wątpliwości wyrażane były w poprzedniej kadencji parlamentu, czego przykładem może być interpelacja nr 32719. W odpowiedzi na nią ówczesny Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Środowiska Janusz Ostapiuk wskazał, że w przypadku deficytowości systemu możliwe są następujące działania:
1. podwyższenie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi;
2. dofinansowanie systemu gospodarki odpadami komunalnymi z innych źródeł pochodzących z budżetu gminy;
3. określenie limitu odbieranych w ramach opłaty odpadów zielonych, zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych itp. i obciążenie dodatkową opłatą tych odpadów przyjmowanych ponad określony limit, co może wpłynąć na zbilansowanie kosztów systemu;
4. podjęcie współpracy z organizacjami odzysku odpadów opakowaniowych, zużytych baterii i akumulatorów lub zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, które w imieniu podmiotów wprowadzających produkty na rynek realizują ustawowe obowiązki w zakresie zbierania i recyklingu określonych odpadów. Współpraca z gminą może pozwolić na pozyskanie przez nich odpadów koniecznych do osiągnięcia ustawowych poziomów w zamian za dofinansowanie gminnego systemu odbierania i zbierania odpadów komunalnych;
5. sprzedaż surowców wtórnych pochodzących z odpadów komunalnych, co powinno przynieść dochód gminie, który obniży koszty systemu.
Ówczesna odpowiedź została przeze mnie oceniona negatywnie [por. Czy można dopłacać do systemu „śmieciowego”?]. Podobnie należy ocenić obecne stanowisko Ministerstwa Środowiska. Kluczowym obowiązkiem każdego organu władzy publicznej – w tym rady gminy podejmującej uchwałę w sprawie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi – jest działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Organy władzy publicznej mogą podejmować tylko takie działania, które znajdują swoją podstawę prawną w obowiązujących przepisach. Innymi słowy organy władzy publicznej mogą czynić tylko to na co pozwalają im przepisy, nie zaś to czego przepisy nie zakazują. W tym kontekście za skrajnie błędny należy uznać argument Ministerstwa zgodnie z którym ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach „nie zawiera przepisów zakazujących ewentualnego dofinansowania systemu z innych środków własnych”. Możliwość subsydiowania przez gminę systemu odpadowego musi wynikać nie z braku przepisu zakazującego takiego działania, lecz z przepisów które by to umożliwiały.
Przepisem takim po nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest art. 6k ust. 2b zgodnie z którym rada gminy, ustalając stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, może uwzględnić stopień, w jakim dochody ze środków własnych pozyskanych ze sprzedaży surowców wtórnych i produktów przygotowanych do ponownego użycia pokrywają koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Należy podkreślić, iż pierwotna propozycja Ministerstwa Środowiska w tym zakresie była duża dalej idąca i zakładała możliwość podejmowania przez radę gminy uchwały o dopłacie ze środków własnych do stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych (por. projekt ustawy o zmianie ustawy utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw – wersja z dnia 9 stycznia 2019 roku).
Skoro zatem Ministerstwo Środowiska uznało za zasadne wprowadzić do ustawy przepisy umożliwiający dopłatę do systemu (pierwotnie z dowolnych środków, następnie ze środków pozyskanych e sprzedaży surowców wtórnych i produktów przygotowanych do ponownego użycia) musiało zakładać, iż przed nowelizacją taka możliwość nie istnieje. Gdyby bowiem zasadą była możliwość dopłacania przez gminę do systemu odpadowego (bazująca na argumentacji Ministerstwa, że nie zostało to zakazane) dopłata mogła by pochodzić także ze środków pozyskanych e sprzedaży surowców wtórnych i produktów przygotowanych do ponownego użycia, a tym samym ostatnio wprowadzona zmiana byłaby zbędna. Jej wprowadzenie – wbrew twierdzeniom Ministerstwa – dodatkowo potwierdza zasadę samobilansowania się systemu, od której możliwe są wyjątki. Wyjątkiem tym jest właśnie nowododany art. 6k ust. 2b ucpg.
Należy przy tym wskazać, iż całościowo analiza obecnie obowiązującej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewiduje dodatkowo dwa dalsze wyjątki umożliwiające gminie pokrywanie z innych aniżeli opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi środków kosztów funkcjonowania systemu odpadowego. Pierwszy z nich dotyczy konieczności pokrywania przez gminę kosztów wygenerowanych przez właścicieli nieruchomości, którzy wbrew ustawowym obowiązkom nie uiszczają opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Osoby te generują koszt systemu, który nie znajduje odzwierciedlenia po stronie dochodowej na skutek braku opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Różnica w tym zakresie nie może być pokrywana ze środków pochodzących od pozostałych właścicieli nieruchomości prawidłowo uiszczających opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Kolejny wyjątek związany jest z możliwością wprowadzenia przez radę gminy zwolnienia podmiotowego (całkowitego lub częściowego) dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny. Ubytek w systemie odpadowym będący konsekwencją tychże zwolnień musi zostać zrekompensowany z innych środków gminy.
Niestety najnowsze stanowisko Ministerstwa Środowiska nie uwzględnia tychże kwestii.
Twierdzenie Ministerstwa, że „przepisy regulujące gospodarkę odpadami są jednoznaczne i w sposób precyzyjny określają role, obowiązki ale i prerogatywy poszczególnych uczestników systemu tj. samorządów czy przedsiębiorców prywatnych działających na tym rynku” ma charakter deklaracji politycznej, nie zaś merytorycznej oceny sytuacji. Ilość zapytań w tych sprawach kierowanych do prawników Kancelarii podczas konferencji, seminariów czy też spotkań konsultacyjnych jednoznacznie wskazuje, że adresaci przepisów tworzonych w Ministerstwie Środowiska mają w tym zakresie odmienne zdanie.
Maciej Kiełbus
prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, Partner, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego
Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu
www.ziemski.com.pl
Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl