Zadania samorządów obejmują m.in. zapewnienie dostępu do usług użyteczności publicznej z zakresu gospodarki komunalnej w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (dalej: u.g.k.).
Gospodarka komunalna obejmuje zadania gminy z tytułu zapewnienia m.in.:
• zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków,
• zaopatrzenia w ciepło,
• zapewnienia lokalnego transportu zbiorowego,
• usuwania odpadów i innych nieczystości.
Usługi te realizowane są za opłatą od ich odbiorcy. O wysokości opłaty decyduje rada (gminy, powiatu lub sejmik województwa). Radni, określając wysokość opłaty, biorą często pod uwagę raczej względy społeczne niż rzeczywiste koszty usług. Z tego powodu opłata wpływająca do wykonawcy nie zawsze kompensuje całość kosztów świadczonej usługi.
Do gospodarki komunalnej zalicza się również zadania nieobjęte odpłatnością od mieszkańców, jak np. utrzymanie publicznych parków i skwerów lub innych obiektów publicznych.
Dla należytego funkcjonowania usług komunalnych dla ich wykonawcy konieczna jest więc rekompensata z budżetu samorządowego obejmująca pokrycie części lub całości kosztów ponoszonych z tytułu realizacji zadania samorządu.
Przedsiębiorca prywatny
Najprostsze jest finansowanie usług komunalnych, jeśli na zlecenie samorządu świadczy je przedsiębiorca prywatny. W przypadku bowiem realizacji zadania samorządu z zakresu gospodarki komunalnej przez przedsiębiorcę wyłonionego w trybie:
• ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (dalej: Pzp),
• ustawy z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (dalej: ustawa o PPP),
• ustawy z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (dalej: ustawa o koncesji)
- wypłacane z budżetu wynagrodzenie umowne pokrywa całość kosztów świadczonej usługi komunalnej, a zarazem obejmuje rozsądny zysk dla przedsiębiorcy.
Jednostka budżetowa
Realizację zadania publicznego samorząd może powierzyć jednostce budżetowej lub zakładowi budżetowemu (ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych; dalej: ustawa o finansach publicznych). Mechanizm wyrównywania jednostce budżetowej różnicy między opłatą za usługę a jej faktycznym kosztem opiera się na ogólnych zasadach finansowania zadań z budżetu gminy. Opłatę pozyskaną za usługę jednostka budżetowa odprowadza na rachunek budżetu (jako dochód budżetu), skąd otrzymuje środki na swoje wydatki (wydatki budżetu), w tym na pokrycie kosztów świadczonej usługi. Wysokość wydatków budżetu ponoszonych na usługę świadczoną przez jednostkę budżetową nie jest uzależniona od wysokości otrzymywanej opłaty.
W tym przypadku nie mamy do czynienia z przepływem specjalnej kompensaty (wyrównania) do wykonawcy usługi, ponieważ związane z usługą wydatki osobowe i rzeczowe jednostki budżetowej obejmowane są w całości budżetem samorządu.
Zakład budżetowy
Mechanizm kompensaty kosztów usługi świadczonej przez zakład budżetowy opiera się na dotacji przedmiotowej. Co do zasady, koszty usług powierzonych w statucie zakład pokrywa z uzyskiwanych przychodów własnych. Jeśli otrzymywane opłaty od osób korzystających z usługi nie pokrywają kosztów świadczenia bądź gdy wykonywanie zadania nie wiąże się z odpłatnością od mieszkańców (np. utrzymanie czystości gminnych skwerów, parków i placów), zakład budżetowy otrzymuje z budżetu dotacje przedmiotowe (art. 24 ust. 4 w związku z art. 106 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych).
Dotacja z budżetu samorządu stanowi dopłatę do kosztów każdego rodzaju usługi - kalkulowaną według stawek jednostkowych. Stawki dopłaty do usług ustala rada (gminy, powiatu lub sejmik województwa) w uchwale. Na podstawie obowiązujących stawek oraz prognozowanej ilości i kosztów przyszłych usług w uchwale budżetowej rada przyznaje zakładowi dotacje przedmiotowe do poszczególnych usług, określając ich zakres i kwoty (art. 174 ust. 3 ustawy o finansach publicznych). Dopłata do kosztów usługi, jako dotacja przedmiotowa, płynie do zakładu w terminach umożliwiających pokrycie kosztów, a na koniec roku podlega rozliczeniu pod względem „ilości usług” i „poniesionych kosztów”.
Wielkość dotacji przedmiotowych możliwych do otrzymania przez zakład budżetowych w roku budżetowym jest ograniczona (art. 24 ust. 6 ustawy o finansach publicznych).
Samorząd nie może udzielić dotacji powyżej limitu, co w konkretnym przypadku stanowić może uzasadnienie do wykreślenia usługi deficytowej ze statutu zakładu. Zagrożenie przekroczenia limitu może być również powodem likwidacji zakładu lub przekształcenia w inną jednostkę organizacyjną, albo do powierzenia świadczenia usługi prywatnemu przedsiębiorcy.
Spółki komunalne
Zadania z zakresu gospodarki komunalnej samorząd może realizować w formie powołanej w tym celu spółki prawa handlowego (art. 2 u.g.k.).
Samorząd, jako udziałowiec lub akcjonariusz, może natomiast spółkę dokapitalizować, czyli zwiększyć jej kapitał zakładowy. Jednak środków tych spółka nie może przeznaczać na pokrycie kosztów swojej działalności bieżącej, czyli kosztów realizacji usługi komunalnej.
Dlatego, praktycznie jedynym instrumentem rekompensaty spółce samorządowej strat z tytułu świadczenia usług komunalnych może się okazać właściwe wykorzystanie przepisów o dopłatach do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (art. 177-179 ustawy z 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych; dalej: k.s.h.).
Dopłaty do spółki
Akt założycielski spółki (w tym przypadku uchwała rady gminy, powiatu lub sejmiku województwa o powołaniu spółki) może (ale nie musi) przewidywać zobowiązanie się założyciela do dokonania „dopłaty” w granicach liczbowo oznaczonej wysokości w stosunku do udziału. Brak zapisu o dopłatach uniemożliwia bowiem ich dokonywanie. Dopłata nie musi być przeznaczona na żaden konkretny cel.
Samorząd może więc, jako jednoosobowy udziałowiec spółki komunalnej, za pośrednictwem dopłaty, przekazać jej środki:
1) ex ante - na potrzeby pokrycia kosztów bieżących z tytułu świadczenia usługi lub przekazywać środki
2) ex post - na pokrycie straty bilansowej wykazywanej przez spółkę na koniec roku obrotowego (art. 177 i nast. k.s.h.).
Rozwiązanie dopuszczające dopłatę ex ante lub dopłatę ex post nie jest powszechnie stosowane, ponieważ w fazie tworzenia spółki radni nie są raczej skłonni do wyrażenia zgody na zapisanie w akcie założycielskim mechanizmu dopuszczającego dopłaty na pokrywanie kosztów konkretnych usług komunalnych. A jeżeli taki zapis już istnieje, to radni co najwyżej wyrównują spółce stratę (ex post), jeśli wykazano ją w bilansie rocznym. Taka praktyka ma swoje wady.
Dopłata udzielana do straty bilansowej spływa do spółki dopiero po pierwszym kwartale nowego roku, gdy spółka sporządzi bilans. Tymczasem w trakcie roku spółka musi mieć środki na finansowanie na bieżąco zobowiązań wobec swoich kontrahentów. Zadłuża się więc w banku bądź naraża się na zapłatę odsetek za zwłokę, czym zwiększa koszty działalności bieżącej. Jak pokazuje praktyka samorządowa w powyższym zakresie, co najwyżej stosuje się ogólny zapis aktu założycielskiego o „możliwości dopłaty” bez wiązania jej z konkretnymi kosztami (stratami) spółki komunalnej.
Innych mechanizmów kompensowania spółkom samorządowym części kosztów świadczenia deficytowych usług komunalnych prawo nie przewiduje.
Dodatkowe umowy ze spółką o świadczenie usługi statutowej
Problemy ze znalezieniem mechanizmów kompensujących spółkom koszty usług komunalnych niektóre samorządy rozwiązują w drodze zawarcia z macierzystą spółką umowy o świadczenie usługi zapisanej już w statucie, czemu towarzyszy związana z umową zapłata za usługi analogiczna jak w przypadku jej świadczenia przez przedsiębiorcę prywatnego. Wpisanie deficytowej usługi komunalnej do statutu spółki lub jej aktu założycielskiego uniemożliwia ewentualne zawieranie umowy o jej świadczenie na rzecz samorządu z utworzoną spółką.
Występująca gdzieniegdzie umowa o świadczenie usługi statutowej, choć w kolizji z prawem polskim, ułatwia przekazywanie rekompensat w postaci zapłaty spółce za deficytową usługę.
Najkorzystniejsze rozwiązanie
Z wyjątkiem usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków możliwość tworzenia innych spółek komunalnych w warunkach polskich doznaje istotnego ograniczenia, ze względu na brak miarodajnych mechanizmów kompensat. Na skutek ograniczenia możliwości przekazywania zakładom budżetowym i spółkom komunalnych rekompensat z tytułu świadczenia deficytowych usług władze lokalne i regionalne zadania gospodarki komunalnej powierzają niekiedy jednostce budżetowej lub zlecają zewnętrznemu (prywatnemu) wykonawcy. Dlatego w dyskusjach nad przyszłą reformą finansów publicznych podnoszone są również propozycje nowelizacji u.g.k. w ten sposób, aby zamieścić w niej zapis umożliwiający udzielanie przez samorząd własnym spółkom komunalnym dotacji przedmiotowych, analogicznie jak zakładom budżetowym.
SPOSOBY REALIZACJI ZADAŃ
Samorząd ma swobodę wyboru sposobu realizacji zadań własnych z zakresu gospodarki komunalnej. Realizacja zadań może się odbywać za pośrednictwem:
• powołanej w tym celu jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego,
• powołanej w tym celu spółki komunalnej,
• przedsiębiorstwa prywatnego.
DOPŁATA DO WODY I ŚCIEKÓW
Rozwiązaniem modelowym dla kompensaty kosztów wykonawstwa usług komunalnych jest dopłata do taryf przewidziana w ustawie z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (dalej: ustawa o zaopatrzeniu w wodę). Przewiduje ona, że jeśli zatwierdzona przez radę gminy cena taryfowa za usługę dostawy wody lub odprowadzania ścieków nie obejmuje pełnych kosztów udzielanego świadczenia, wówczas rada gminy ustanawia dopłatę do taryf (art. 24 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu w wodę). Otrzymuje ją każdy przedsiębiorca, niezależnie od tego, czy usługę świadczy gminny zakład budżetowy, spółka komunalna, czy podmiot prywatny. Dopłata płynie do przedsiębiorcy w ślad za opłatą od odbiorcy usługi. Dzięki temu przedsiębiorca prywatny lub gminna jednostka organizacyjna zachowuje płynność finansową i na bieżąco może pokrywać koszty świadczenia usługi komunalnej.
Niestety, model ten obowiązuje tylko w przypadku usług wodno-kanalizacyjnych.
Z orzecznictwa
Wykonywanie przez gminę zadań komunalnych we własnym zakresie przez utworzoną w tym celu jednostkę organizacyjną siłą rzeczy zawarcia umowy nie wymaga. Podstawą powierzenia wykonywania tych zadań jest bowiem sam akt organu gminy powołujący do życia tę jednostkę i określający przedmiot jej działania.
Wyrok NSA z 11 sierpnia 2005 r., sygn. akt II GSK 105/05
Wojciech Lachiewicz
Podstawy prawne:
• Ustawa z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz.U. nr 19, poz. 101)
• Ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. nr 19, poz. 100)
• Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104; ost.zm. Dz.U. z 2008 r. nr 216, poz. 1370)
• Ustawa z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (j.t. Dz.U. z 2007 r. nr 223, poz. 223; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 19, poz. 101)
• Ustawa z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz.U. z 2006 r. nr 123, poz. 858; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 18, poz. 97)
• Ustawa z 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. nr 94, poz. 1037; ost.zm. Dz.U. 2009 r. nr 13, poz. 69)
• Ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 19, poz. 100 i 101)
• Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591; ost.zm. Dz.U. z 2008 r. nr 223, poz. 1458)