Ustawa z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (dalej: specustawa powodziowa), przygotowana i uchwalona w trybie pilnym, jako reakcja na skutki tegorocznej powodzi, jest wzorowana na przepisach ułatwiających realizację innych, kluczowych dla rozwoju kraju przedsięwzięć, m.in. drogowych, na EURO 2012, lotniskowych gazowych. Jej głównym adresatem są inwestorzy (a więc m.in. samorządy i dyrektorzy regionalnego zarządu gospodarki wodnej) oraz wojewodowie. Choć nowe przepisy funkcjonują dopiero od kilku miesięcy, można już wskazać problemy, jakie się z nimi wiążą.
Katalog inwestycji przeciwpowodziowych
Specustawa powodziowa zawiera m.in. zamknięty katalog inwestycji, które mogą być realizowane na jej podstawie. Należą do nich:
● kanały ulgi,
● poldery przeciwpowodziowe,
● stopnie wodne i zbiorniki retencyjne posiadające retencję powodziową,
● suche zbiorniki przeciwpowodziowe,
● wały przeciwpowodziowe,
● wrota przeciwsztormowe oraz wrota przeciwpowodziowe,
● kierownice w ujściach rzek do morza oraz budowle ochrony przed powodzią morską wraz z obiektami związanymi z nim funkcjonalnie.
– Problem interpretacyjny może stanowić natomiast modernizacja, nadbudowa czy przebudowa obiektów przeciwpowodziowych, ponieważ specustawa powodziowa nie wymienia tego typu projektów – informuje Bartłomiej Jankowski, partner w kancelarii WBK Wierciński, Kwieciński, Baehr.
Nowa decyzja realizacyjna
Do 25 sierpnia 2010 r., czyli do dnia wejścia w życie specustawy powodziowej, inwestycje przeciwpowodziowe były realizowane na zasadach ogólnych. Proces ten był kilkuetapowy, czyli należało:
1) uzyskać decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego (inwestycje przeciwpowodziowe zaliczają się do tego typu przedsięwzięć),
2) przeprowadzić negocjacje z właścicielami gruntów w celu ich zakupu, dzierżawy itd.,
3) przeprowadzić procedurę wywłaszczeniową na zasadach ogólnych wobec tych nieruchomości, których właściciele nie zgodzili się na zaproponowane przez inwestora warunki (przedsięwzięcia przeciwpowodziowe jako inwestycje celu publicznego mogą być realizowane z wykorzystaniem procedury wywłaszczenia),
4) uzyskać decyzje o pozwoleniu na budowę.
Nowe przepisy ułatwiają i przyspieszają ten proces, ale jedynie w ograniczonym zakresie. Specustawa wprowadza m.in. decyzję o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (dalej: decyzja realizacyjna), która zastępuje decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Decyzja realizacyjna jest wydawana przez wojewodę na wniosek inwestora (a więc m.in. samorządu).
– Wojewoda ma obowiązek wydania decyzji realizacyjnej, ponieważ warunkiem jej uzyskania jest jedynie złożenie przez inwestora poprawnego wniosku – twierdzi Piotr Woźniak, partner w kancelarii WBK Wierciński, Kwieciński, Baehr.
Do wniosku inwestor powinien dołączyć opinie określonych organów, w zależności od rodzaju inwestycji, instytucji (art. 6 ust. 1 pkt 7 specustawy powodziowej). Opinie te wydają:
● minister zdrowia – w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych na obszarach uzdrowisk lub ochrony uzdrowiskowej,
● dyrektor właściwego urzędu morskiego – w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego, portów i przystani morskich,
● organ nadzoru górniczego – w odniesieniu do terenów górniczych,
● dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych – w odniesieniu do gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa i będących w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe,
● wojewódzki konserwator zabytków – w odniesieniu do dóbr kultury,
● zarządca infrastruktury kolejowej – w odniesieniu do linii kolejowych,
● zarządca infrastruktury drogowej – w odniesieniu do dróg,
● zarząd województwa i powiatu oraz wójt (burmistrz lub prezydent miasta), o ile nie reprezentują inwestora,
● dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, o ile nie jest inwestorem,
● komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej – w odniesieniu do inwestycji podlegającej przepisom o ochronie przeciwpożarowej,
● minister Skarbu Państwa – w odniesieniu do nieruchomości w portach i przystaniach morskich,
● dyrektor parku narodowego – w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parków i ich otulin.
Opinie te zastępują wszelkie uzgodnienia, pozwolenia, zezwolenia, zwolnienia, opinie i stanowiska, wymagane przy inwestycjach realizowanych na zasadach ogólnych.
– Negatywna opinia wystawiona przez instytucję na wniosek inwestora nie może być podstawą negatywnej decyzji wojewody. Na pewno też negatywna opinia nie może być podstawą zaskarżenia wniosku inwestora do II instancji, czyli do Ministra Infrastruktury – mówi Piotr Woźniak.
Wojewoda ma 90 dni na wydanie decyzji realizacyjnej. Jednak w przypadku inwestycji ważnych dla interesu społecznego lub gospodarczego, wojewoda – na wniosek inwestora – nadaje decyzji realizacyjnej klauzulę natychmiastowej wykonalności.
Czytaj także: Szczególne rozwiązania związane z usuwaniem skutków powodzi - ustawa>>
Postępowanie o wydanie decyzji
W stosunku do zasad ogólnych specustawa wprowadza m.in. uproszczenie postępowania o wydanie decyzji realizacyjnej. Przede wszystkim wojewoda wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania tylko na adres wnioskodawcy, a także właścicieli nieruchomości oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem, ale na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Takie zawiadomienie nie wymaga uzyskania potwierdzenia odbioru.
Pozostałych uczestników postępowania zawiadamia się poprzez obwieszczenie w urzędzie wojewódzkim.
– Wskazanie adresu z katastru, czyli z ewidencji gruntów i budynków, jako właściwego do wysłania zawiadomienia o wszczęciu postępowania bez konieczności uzyskania potwierdzenia odbioru bardzo uprości i przyspieszy procedurę. Oczywiście, może to wzbudzać kontrowersje, np. dotyczące prawa własności zagwarantowanego w Konstytucji RP, ale jest zgodne z prawem – przekonuje Piotr Woźniak. – Według prawa właściciele nieruchomości mają bowiem obowiązek aktualizowania danych w ewidencji gruntów i budynków.
Ważnym uproszczeniem jest także ograniczenie w możliwościach rozporządzania nieruchomością po wszczęciu postępowania. Dotyczy to, co prawda, tylko nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa albo samorządów. Prywatni właściciele mają jednak w takiej sytuacji obowiązek poinformowania wojewody o sprzedaży nieruchomości.
Trwałość decyzji realizacyjnej
Wydana przez wojewodę decyzja realizacyjna może być zaskarżona do Ministra Infrastruktury, a w następnej kolejności – do sądu administracyjnego. Jednak żadna z tych instancji, w przypadku gdy decyzja realizacyjna jest w części wadliwa, nie może uchylić decyzji w całości lub stwierdzić jej nieważności.
Unieważnić decyzji nie można także wtedy, gdy wniosek w tej sprawie wpłynął po 14 dniach od daty rozpoczęcia inwestycji. A uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na decyzję o natychmiastowym rygorze wykonalności nie może wstrzymać realizacji inwestycji, jeżeli od początku budowy minęło więcej niż 14 dni.
Decyzję realizacyjną można uchylić lub stwierdzić jej nieważność tylko w przypadku, gdy cała jest wadliwa. A taka sytuacja zdarza się raczej rzadko.
– Po 14 dniach od rozpoczęcia realizacji inwestycji przeciwpowodziowej decyzja realizacyjna jest w praktyce niepodważalna. Oczywiście, nie ogranicza to odpowiedzialności odszkodowawczej – uważa Piotr Woźniak.
Znaczenie decyzji realizacyjnej
Ułatwienia wprowadzone specustawą powodziową nie ograniczają się do skrócenia procedury uzyskiwania decyzji realizacyjnej. Dotyczą także skutków, jakie ta decyzja wywiera, a m.in.:
1) określa linie rozgraniczające terenu,
2) określa warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, zabytków i dóbr kultury oraz obronności,
3) określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich,
4) zatwierdza podział nieruchomości,
5) przenosi własność nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji realizacyjnej na Skarb Państwa lub samorząd,
6) trwale ogranicza sposób korzystania z tych nieruchomości, które są niezbędne do realizacji inwestycji, ale które nie muszą przejść na własność państwa lub samorządów,
7) zatwierdza projekt budowlany.
– Uzyskanie decyzji realizacyjnej jest równoznaczne z posiadaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, a także pozwolenia na budowę – mówi Piotr Woźniak.
Skutkiem decyzji realizacyjnej jest też wygaśnięcie ograniczonych praw rzeczowych, obciążających nieruchomości objęte wnioskiem oraz najmu, dzierżawy lub użyczenia, które wygasają w ciągu 30 dni.
– Wygaśnięcie najmu, dzierżawy lub użyczenia według specustawy powodziowej dotyczy tylko nieruchomości państwowych lub samorządowych – twierdzi Piotr Woźniak.
Decyzja realizacyjna jest także podstawą do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu ustawionego na nieruchomościach samorządowych lub Skarbu Państwa.
Wywłaszczenia na podstawie specustawy
Obok uproszczenia procedury uzyskiwania decyzji realizacyjnej specustawa powodziowa wprowadziła także ułatwienia w wywłaszczeniach gruntów niezbędnych dla takich przedsięwzięć.
Według zasad ogólnych do czasu ustalenia wartości odszkodowania dla właściciela za wywłaszczenie nie może być wydana decyzja o wywłaszczeniu. W specustawie powodziowej jest inaczej. W chwili gdy decyzja realizacyjna stanie się ostateczna, na rzecz samorządu lub Skarbu Państwa przechodzi prawo własności nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji objętych wnioskiem. Wydanie decyzji powoduje również konieczność opuszczenia lokalu mieszkalnego w ciągu 90 dni.
Wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość niezbędną do realizacji inwestycji przeciwpowodziowych ustalana jest w odrębnym postępowaniu, niezależnie od wydania decyzji realizacyjnej.
Wysokość odszkodowania powinna być ustalona pomiędzy właścicielem a wojewodą. Inwestor nie jest zaangażowany w te negocjacje. Jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja realizacyjna stała się ostateczna, nie uda się ustalić wysokości odszkodowania, decyzję w tej sprawie wydaje wojewoda.
Inwestorzy, którzy będą korzystać z ułatwień powinni jednak pamiętać, że mogą one nieść ze sobą także niekorzystne skutki.
– Doświadczenie wskazuje, że prowadzenie negocjacji w sprawie odszkodowań za wywłaszczenie, jakkolwiek wydłuży okres przygotowań do budowy, to jednak ze względów społecznych jest bardzo korzystne – przekonuje Ryszard Kuna, kierownik Wydziału Przygotowania i Realizacji Inwestycji w Regionalnym Zarządzie Gospodarki Wodnej w Gliwicach.
Czytaj także: Wały przeciwpowodziowe i zbiorniki retencyjne w podatku od nieruchomości>>
MAPY ZAGROŻENIA POWODZIOWEGO
Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej, wspólnie z Instytutem Meteorologii i Gospodarki Wodnej oraz Głównym Urzędem Geodezji i Kartografii, przystąpił w listopadzie 2010 r. do realizacji projektu, którego celem jest wykonanie wstępnej oceny zagrożenia powodziowego, map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego. Mają one być przygotowane przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej poprzez swoje Centra Modelowania Powodziowego IMiGW w Gdyni, Poznaniu, Wrocławiu i Krakowie na podstawie ankiet rozesłanych na początku listopada br. do miast i gmin. Instytut zwrócił się do samorządów z prośbą o opisanie i schematyczne wskazanie na przesłanej wraz z ankietą mapie zasięgu zalewu powodzi, do których doszło w przeszłości.
Podstawa prawna
• Ustawa z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. nr 143, poz. 963)