Przepisy nie definiują pojęcia postępowania naprawczego i ostrożnościowego. Jedynie art. 224 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: ustawa o finansach publicznych) przewiduje, że jednostce samorządu terytorialnego (dalej: JST) może być udzielona pożyczka z budżetu państwa, jeżeli realizuje postępowanie naprawcze lub do niego przystępuje. Z analizy takiego programu musi wynikać, że:
● w wyniku jego realizacji w stopniu wysoce prawdopodobnym nastąpi poprawa sytuacji finansowej jednostki oraz skuteczności w wykonywaniu jej zadań,
● zachowane zostaną zasady dotyczące dopuszczalnego poziomu zadłużenia,
● zapewniona zostanie spłata pożyczki.
W odniesieniu do planu ostrożnościowego ustawodawca wskazał jedynie, że przepisy dotyczące pożyczki z budżetu państwa na potrzeby realizacji programu naprawczego stosuje się odpowiednio do programu ostrożnościowego, który może być wdrożony, jeżeli zachodzi zagrożenie realizacji zadań publicznych z przyczyn niezależnych od tej jednostki.
Postępowanie ostrożnościowe a procedury sanacyjne
Ustawodawca, definiując zasady udzielania pożyczek z budżetu państwa, nie podjął próby sformułowania definicji planu ostrożnościowego i planu naprawczego. Często dokonuje się jednak wykładni zagadnienia poprzez porównanie z normami zawartymi w art. 86–88 ustawy o finansach publicznych, w których uregulowano zagadnienie tzw. procedury ostrożnościowej i sanacyjnej. Zastosowanie takiej wykładni ma jednak wyłącznie pozorne uzasadnienie. Oczywiście, terminologicznie zachodzi związek pomiędzy pojęciem postępowania naprawczego a procedurą sanacyjną. Związek ten jest jednak nieprecyzyjny, gdyż przepisy dotyczące procedury sanacyjnej biorą pod uwagę procentowo określoną relację długu publicznego do produktu krajowego brutto. W odniesieniu natomiast do postępowania ostrożnościowego i naprawczego – ustawodawca nie wskazał takiej procentowej korelacji, a przesłanki wdrożenia procedur nie są w ogóle określone, z zastrzeżeniem, że podstawą wdrożenia procedury ostrożnościowej jest zagrożenie w zakresie realizacji zadań publicznych.
Jak więc określić, czy dany program jest prawidłowo skonstruowany? Uznanie, że wdrożona przez JST procedura odpowiada pojęciu postępowania ostrożnościowego lub naprawczego podlega ocenie ministra finansów. Decyzja taka zapada podczas weryfikacji dokumentów załączonych do wniosku o udzielenie pożyczki z budżetu państwa.
Czytaj także: Granice zadłużania się samorządów>>
Pożyczka z budżetu państwa
Wniosek o udzielenie pożyczki JST składa do ministra finansów. Do wniosku JST załącza program postępowania ostrożnościowego lub naprawczego, dokumenty zawierające dane umożliwiające dokonanie bieżącej i prognozowanej oceny sytuacji finansowej tej jednostki oraz propozycje zabezpieczeń spłaty pożyczki. Zarówno sama pożyczka, jak i odsetki nie podlegają umorzeniu.
Wniosek o udzielenie pożyczki z budżetu państwa powinien zawierać:
1) określenie wysokości pożyczki oraz proponowane terminy jej spłaty i wysokości rat, jak również uzasadnienie ubiegania się o jej udzielenie, w tym szczegółowe określenie jej przeznaczenia,
2) ogólne informacje o JST, obejmujące nazwę jednostki oraz siedzibę jej władz, dane osób uprawnionych do jej reprezentowania, a także nazwę banku i numer rachunku bankowego, na którym jest prowadzona obsługa budżetu wnioskodawcy.
Do wniosku o udzielenie pożyczki z budżetu państwa dołącza się, w oryginale lub kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem:
1) uchwałę w sprawie przyjęcia programu postępowania ostrożnościowego lub naprawczego;
2) uchwałę w sprawie zaciągnięcia pożyczki z budżetu państwa;
3) aktualną uchwałę budżetową na rok, w którym jest składany wniosek, wraz z załącznikami, jeśli do dnia złożenia wniosku nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, albo informacje o dziennikach wojewódzkich, w których uchwała budżetowa wraz ze zmianami została ogłoszona;
4) program postępowania ostrożnościowego lub naprawczego oraz (jeżeli nie są zawarte w programie):
● analizę stanu finansów JST,
● plan przedsięwzięć ostrożnościowych lub naprawczych wraz z harmonogramem ich wprowadzania,
● przewidywane efekty finansowe poszczególnych przedsięwzięć ostrożnościowych lub naprawczych wraz z określeniem metodologii ich obliczania,
● uzasadnienie podejmowanych działań w postępowaniu ostrożnościowym lub naprawczym;
5) uchwałę w sprawie wieloletniej prognozy finansowej z uwzględnieniem pożyczki z budżetu państwa i obejmującą okres jej zwrotu;
6) ostatnio sporządzoną informację o stanie mienia komunalnego;
7) opinię regionalnej izby obrachunkowej (dalej: RIO):
● o przedkładanych przez organ wykonawczy JST sprawozdaniach z wykonania budżetu razem z informacjami o stanie mienia komunalnego wraz z objaśnieniami, za okres trzech lat poprzedzających rok budżetowy, w którym jest składany wniosek, przy czym za rok bezpośrednio poprzedzający – jeżeli takie dane są dostępne w czasie składania wniosku,
● o przedłożonej informacji o przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze roku budżetowego, w którym jest składany wniosek – jeżeli takie dane są dostępne w czasie składania wniosku,
● o możliwości sfinansowania deficytu budżetowego, dotyczącą roku budżetowego, w którym jest składany wniosek, oraz kolejnego roku – jeżeli opinia taka jest dostępna w czasie składania wniosku,
● o projekcie uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej,
● w sprawie prawidłowości planowanej kwoty długu JST wynikającej z planowanych i zaciągniętych zobowiązań – jeżeli opinia taka jest dostępna w czasie składania wniosku,
● o możliwości spłaty pożyczki z budżetu państwa,
● o przedłożonym przez organ wykonawczy JST projekcie uchwały budżetowej, dotyczącą roku budżetowego, w którym jest składany wniosek, oraz kolejnego roku – jeżeli opinia taka jest dostępna w czasie składania wniosku;
8) oświadczenie wnioskodawcy o aktualnym zadłużeniu, obciążeniach na majątku trwałym oraz o toczących się postępowaniach sądowych i administracyjnych, mogących mieć wpływ na sytuację finansową JST;
9) oświadczenie wnioskodawcy o wywiązywaniu się JST ze spłaty zobowiązań finansowych lub o zmianie warunków spłaty tych zobowiązań;
10) wykaz aktualnych zobowiązań wnioskodawcy z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz wyemitowanych obligacji, wraz z harmonogramem ich spłaty i wysokością oprocentowania, oraz zobowiązań długoterminowych będących konsekwencją zawartych umów o wykup wierzytelności;
11) zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dotyczące stanu płatności składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i na Fundusz Pracy oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne;
12) opinię wojewody o przedsięwzięciach proponowanych do realizacji przez JST w trakcie postępowania ostrożnościowego lub naprawczego w zakresie zgodności z prawem proponowanych działań;
13) dokumenty potwierdzające uzgodnienia zawarte z wierzycielami JST;
14) raport RIO o stanie gospodarki finansowej JST;
15) propozycje zabezpieczeń spłaty pożyczki;
16) opis działań podjętych przez wnioskodawcę w celu pozyskania środków finansowych, innych niż pożyczka z budżetu państwa, oraz ewentualnych trudności w ich pozyskaniu;
17) oświadczenie wnioskodawcy o prawdziwości danych i informacji podanych przez wnioskodawcę we wniosku i załączonych dokumentach.
Tak sporządzony wniosek zostaje poddany analizie przez ministra finansów, a pozytywny wynik analizy jest warunkiem koniecznym uzyskania pożyczki.
Czytaj także: Pożyczki z budżetu państwa dla jednostek samorządu>>
Procedury naprawcze tylko w przypadku pożyczki
Konstrukcja wniosku o udzielenie JST pożyczki z budżetu państwa prowadzi do konkluzji, że plan naprawczy bądź ostrożnościowy jest jedynie koniecznym elementem wniosku o udzielenie pożyczki, a nie samodzielną procedurą wdrażaną w JST w sytuacji zagrożenia płynności finansowej. Trudno też sobie wyobrazić, że samorządy będą podejmować uchwały dotyczące wdrożenia procedury naprawczej lub ostrożnościowej bez zamiaru ubiegania się o pożyczkę.
Wzór. Uchwała w sprawie przyjęcia programu naprawczego lub ostrożnościowego
@RY1@i41/2011/007/i41.2011.007.000.0015.001.jpg@RY2@
Podstawy prawne
• Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. nr 257, poz. 1726)
• Rozporządzenie Ministra Finansów z 23 grudnia 2010 r. w sprawie pożyczek z budżetu państwa udzielanych jednostkom samorządu terytorialnego w ramach postępowań ostrożnościowych lub naprawczych (Dz.U. nr 257, poz. 1730)