1 marca 2011 r. weszła w życie ustawa z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (dalej: ustawa o transporcie zbiorowym). Określa ona m.in. zasady wyboru, prawa i obowiązki oraz zasady wynagradzania operatora publicznego transportu zbiorowego (dalej: operator). Nie można jednak stosować tych przepisów bez znajomości rozporządzenia WE nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (dalej: rozporządzenie nr 1370). Przepisy unijne bowiem, o ile samo rozporządzenie nr 1370 nie stanowi inaczej, będą miały pierwszeństwo przed rozwiązaniami zawartymi w polskiej ustawie o transporcie zbiorowym.
Definicja operatora transportu zbiorowego
Operatorem może być samorządowy zakład budżetowy oraz przedsiębiorca mający prawo do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób, który zawarł z organizatorem publicznego transportu zbiorowego (dalej: organizator) umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, na linii komunikacyjnej określonej w umowie (dalej: umowa).
Z definicji wynika, że dla uzyskania statusu operatora wymagane jest spełnienie dwóch przesłanek. Pierwsza dotyczy charakteru podmiotu ubiegającego się o ten status. Otóż może nim być każdy podmiot (np. osoba fizyczna, spółka osobowa, kapitałowa) będący przedsiębiorcą (wymagane będzie więc posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej lub rejestru przedsiębiorców), który ma prawo do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób. Chodzi tu o posiadanie licencji oraz zezwoleń przewidzianych w ustawie z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej: ustawa o transporcie drogowym). Z tego wymogu zwolnione są jedynie samorządowe zakłady budżetowe, które nie są traktowane jako przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, a co za tym idzie, nie mają obowiązku uzyskiwania licencji i zezwoleń przewidzianych w ustawie o transporcie drogowym.
Pewna grupa podmiotów, mimo posiadania statusu przedsiębiorcy mającego prawo do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób, nie może zostać operatorem. Ustawa o transporcie zbiorowym wyklucza z tego grona podmioty, którym organizator zlecił realizację części lub całości zadań z zakresu organizacji publicznego transportu zbiorowego. Taki podmiot nie może być jednocześnie operatorem ani też podmiotem powiązanym z operatorem w sposób uniemożliwiający bezstronną realizację zadania.
Mimo że ustawa o transporcie zbiorowym nie precyzuje tej kwestii, racjonalna wykładnia tego zakazu przemawia za przyjęciem, że wykluczenie nie będzie dotyczyło przypadków, gdy podmiot np. wykonuje część lub całość zadań zleconych przez organizatora, ubiegając się jednocześnie o status operatora na obszarze działania innego organizatora.
Drugą przesłankę stanowi obowiązek zawarcia z organizatorem publicznego transportu zbiorowego umowy. Umowa reguluje prawa i obowiązki operatora.
Podmiot, który pełni rolę operatora, może wykonywać inną działalność gospodarczą. Jednak w takich przypadkach musi prowadzić oddzielną rachunkowość dla usług świadczonych w zakresie publicznego transportu zbiorowego.
Czytaj także: Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym - świadczenie usług przewozowych>>
Umowa o świadczenie usług
Umowa stanowi, oprócz regulacji ustawowych, podstawowe źródło praw i obowiązków operatora. Może ona dotyczyć pojedynczej lub wielu linii komunikacyjnych, a także sieci komunikacyjnej. Dlatego możliwa jest sytuacja, gdy na obszarze podległym jednemu organizatorowi (np. związek komunalny) działa kilku operatorów.
Po zawarciu umowy organizator wydaje operatorowi zaświadczenie potwierdzające posiadanie przez niego prawa do wykonywania publicznego transportu zbiorowego na danej linii komunikacyjnej, liniach komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej (dalej: zaświadczenie).
Zaświadczenie wraz z aktualnym rozkładem jazdy musi być umieszczone w każdym środku transportu, który operator wykorzystuje do świadczenia usług. Kara za niedopełnienie tego obowiązku może wynieść nawet kilka tysięcy złotych.
Operator musi też informować organizatora o zagrożeniu utratą płynności finansowej. Brak takiej informacji upoważnia organizatora do rozwiązania umowy bez wypowiedzenia.
Podmiot wewnętrzny
Szczególny rodzaj ograniczeń dotyczy operatorów posiadających status podmiotów wewnętrznych, z którymi umowa została zawarta w sposób bezpośredni.
Rozporządzenie nr 1370 zabrania takiemu operatorowi oraz jednostkom od niego zależnym uczestnictwa w przetargach na świadczenie usług przewozowych poza obszarem podległym organizatorowi, który zawarł z nimi bezpośrednio umowę. Ponadto, w przypadku korzystania z podwykonawstwa, podmiot wewnętrzny musi wykonywać samodzielnie przeważającą część powierzonych usług.
Innym, bardzo istotnym ograniczeniem działalności operatora będącego podmiotem wewnętrznym jest nakaz prowadzenia działalności wyłącznie na obszarze podległym organizatorowi, który zawarł z nim bezpośrednio umowę. Rozporządzenie nr 1370 dopuszcza wyłącznie incydentalne korzystanie z obszarów podlegających sąsiednim organizatorom.
Finansowanie przewozów
Operator otrzymuje określone umową wynagrodzenie za świadczone usługi z zakresu publicznego transportu zbiorowego. To jego najważniejsze prawo.
Źródłem finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej mogą być w szczególności:
● środki własne jednostek samorządu terytorialnego (dalej: JST),
● środki budżetu państwa,
● wpływy ze sprzedaży biletów oraz wpływy z opłat dodatkowych pobieranych od pasażerów zgodnie z ustawą z 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe.
Natomiast finansowanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej może polegać na:
1) pobieraniu opłat za świadczone usługi,
2) przekazaniu operatorowi rekompensaty,
3) udostępnieniu operatorowi przez organizatora taboru.
Czytaj także: Zadania samorządów dotyczące przystanków w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym>>
Rekompensata dla operatora
Rekompensata dla operatora może zostać przyznana z tytułu:
● utraconych przychodów w związku ze stosowaniem ulg ustawowych albo wprowadzonych przez organizatora, albo
● poniesionych kosztów związanych ze świadczeniem usług w zakresie transportu zbiorowego.
W art. 20 ustawy o transporcie zbiorowym wykluczono możliwość przyznania operatorowi tzw. prawa wyłącznego, czyli prawa świadczenia usług na linii lub liniach komunikacyjnych, z wyłączeniem innych podmiotów. Prawo takie przewiduje rozporządzenie 1370. Zgodnie z nim musi być również naliczana rekompensata dla operatora.
Ustawa o transporcie zbiorowym w odniesieniu do pewnych kategorii umów limituje potencjalną wysokość rekompensaty lub wyłącza pewne składniki z zasad jej kalkulacji.
Jeżeli operator został wybrany w trybie ustawy z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (dalej: ustawa o koncesjach), przyznanie rekompensaty z tytułu poniesionych kosztów związanych ze świadczeniem usług przewozowych nie może prowadzić do odzyskania całości poniesionych kosztów.
Ograniczenie to jest stosowane także w odniesieniu do operatorów wybranych w sposób bezpośredni, opisany w art. 22 ust. 1 ustawy o transporcie zbiorowym, jeżeli umowa przyjmie formę koncesji na usługi. Taką formę ustawa o transporcie zbiorowym narzuca umowom zawartym bezpośrednio:
● z podmiotami wewnętrznymi, w których JST samodzielnie lub wspólnie z inną jednostką nie posiada 100% udziałów lub akcji, oraz
● w komunikacji miejskiej (z wyjątkiem umów z podmiotem wewnętrznym, w którym JST posiada 100% udziałów lub akcji).
Ustawa o transporcie zbiorowym wyklucza też przyznanie, jako części rekompensaty z tytułu poniesionych kosztów, rozsądnego zysku (który dopuszcza rozporządzenie nr 1370), jeżeli:
● operator został wybrany w trybie ustawy o koncesjach,
● umowa z operatorem została zawarta bezpośrednio i przyjmuje formę koncesji na usługi,
● operator jest samorządowym zakładem budżetowym.
Pozostali operatorzy mają prawo do ujęcia rozsądnego zysku w rekompensacie. Sposób określenia wysokości rozsądnego zysku ma zostać opisany w rozporządzeniu wydanym przez Ministra Finansów.
Rekompensata z tytułu utraconych przychodów w związku ze stosowaniem ustawowych ulg traktowana jest jako dotacja. Prawo do niej jest uzależnione od stosowania przez operatora kas rejestrujących, posiadających pozytywną opinię Ministra Finansów. Kasy takie umożliwiają określenie wysokości dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg.
Obowiązki sprawozdawcze
Wśród obowiązków o charakterze sprawozdawczym ustawa o transporcie zbiorowym nakłada na operatora wymóg przekazywania organizatorowi, w terminie do 31 marca każdego roku, informacji o liczbie i sposobie załatwienia skarg i reklamacji składanych przez pasażerów oraz o liczbie i wysokości przyznanych odszkodowań. Informacja taka będzie wykorzystywana m.in. przy ocenie i kontroli realizacji usług operatora.
Podstawy prawne
• Ustawa 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. nr 5, poz. 13)
• Ustawa z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz.U. nr 19, poz. 101; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. nr 182, poz. 1228)
• Ustawa z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz.U. z 2007 r. nr 125, poz. 874; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. nr 48, poz. 247)
• Ustawa z 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (j.t. Dz.U. z 2000 r. nr 50, poz. 601; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. nr 5, poz. 13)
• Rozporządzenie WE nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz.Urz. UE L 315 z 3 grudnia 2007 r., str. 1)