Dochody własne jednostek samorządu terytorialnego (JST) nie zabezpieczają odpowiednich środków na pełne finansowanie zadań, dlatego niezbędne jest wykorzystywanie finansowania zwrotnego, a to powoduje wzrost deficytu i zadłużenia samorządów.
Możliwości dalszego zadłużania się – zarówno JST, jak i rządu – ogranicza wdrożona wobec Polski w lipcu 2009 r. przez Radę Ecofin procedura nadmiernego deficytu, zobowiązująca nasz kraj m.in. do:
● zlikwidowania najpóźniej do 2012 roku nadmiernego deficytu, tj. deficytu budżetowego Polski przekraczającego poziom 3% produktu krajowego brutto (PKB),
● ograniczenia nadmiernego deficytu w wiarygodny i trwały sposób, poprzez podjęcie działań średniookresowych,
● przedstawienia szczegółowych działań niezbędnych do zredukowania deficytu poniżej wartości referencyjnej do 2012 roku, a także reform ograniczających pierwotne wydatki bieżące w najbliższych latach.
Konieczność wdrożenia procedur nadmiernego deficytu wobec Polski oznacza też, że mechanizmy kontrolne w zakresie nadmiernego zadłużania w jednostkach sektora publicznego, zwłaszcza w sektorze rządowym, okazały się nieskuteczne.
Obowiązujące mechanizmy zabezpieczające
W zakresie mechanizmów zabezpieczających przed nadmiernym zadłużeniem JST ustawodawca postanowił, że do 2014 roku obowiązują przepisy ustanowione w dwóch aktach prawnych:
1) ustawie z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (dalej: ustawa z 30 czerwca 2005 r.),
2) ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.).
Łącznie reguły te będą obowiązywać do 31 grudnia 2013 r.
Zgodnie z art. 169 ustawy z 30 czerwca 2005 r., łączna kwota przypadająca w danym roku budżetowym:
● spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi w danym roku odsetkami od zaciągniętych kredytów i pożyczek,
● wykupu papierów wartościowych emitowanych przez samorząd wraz z należnymi odsetkami i udzielonym dyskontem,
● potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez samorząd poręczeń i gwarancji
– nie może przekroczyć 15% planowanych przez JST dochodów na dany rok budżetowy.
W przypadku gdy relacja między łącznym zadłużeniem sektora finansów publicznych a PKB przekroczy 55%, kwota ta nie może przekroczyć 12% planowanych dochodów jednostki, chyba że obciążenia te w całości wynikają z zobowiązań zaciągniętych przed datą ogłoszenia tej relacji.
Z kolei w art. 170 ustawy z 30 czerwca 2005 r., ustawodawca ustanowił, że łączna kwota długu na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60% wykonanych dochodów ogółem danej jednostki w roku budżetowym.
Ponadto ustalono, że w trakcie roku budżetowego łączna kwota długu jednostki na koniec kwartału nie może przekroczyć 60% dochodów planowanych w danym roku budżetowym.
Ograniczeń tych nie stosuje się do:
● emitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek zaciąganych w związku z umową zawartą z podmiotem dysponującym środkami pochodzącymi z budżetu UE oraz niepodlegającymi zwrotowi środkami z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA),
● poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania JST z wykorzystaniem wymienionych środków pomocowych.
W przypadku gdy określone w umowie środki pomocowe nie zostaną przekazane lub po ich przekazaniu orzeczony zostanie ich zwrot, JST nie może emitować papierów wartościowych, zaciągać kredytów lub pożyczek oraz udzielać poręczeń i gwarancji do czasu spełnienia warunków określonych w art. 169 i 170 ustawy z 30 czerwca 2005 r.
Zasady określone w art. 169 i 170 ustawy z 30 czerwca 2005 r. stosuje się odpowiednio do związków JST.
Od 1 stycznia 2011 r. obowiązuje art. 242 u.f.p. Przewiduje on, że organ stanowiący JST nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, wynikające z rozliczeń kredytów, pożyczek i emisji obligacji.
Natomiast na koniec roku budżetowego wykonane wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki. Wykonane wydatki bieżące mogą być wyższe od wykonanych dochodów bieżących jedynie o kwotę związaną z realizacją wydatków bieżących z udziałem środków pochodzących z UE w przypadku, gdy środki te nie zostały przekazane w danym roku budżetowym.
Mechanizmy zabezpieczające po 1 stycznia 2014 r.
Od 1 stycznia 2014 r. będzie obowiązywać mechanizm, zgodnie z którym organ stanowiący JST nie będzie mógł uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym relacja łącznej kwoty przypadającej w danym roku budżetowym:
● spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi w danym roku odsetkami od wszystkich kredytów, wykupów papierów wartościowych wraz z należnymi odsetkami i dyskontem,
● potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji
– do planowanych dochodów ogółem budżetu przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów budżetu ogółem (art. 243 u.f.p.).
Wskaźnik ten będzie liczony indywidualnie dla każdego samorządu na podstawie danych pochodzących ze sprawozdań rocznych, przy czym przy obliczaniu tej relacji dla roku poprzedzającego rok budżetowy przyjmować się będzie planowane wartości wykazane w sprawozdaniu za trzy kwartały z wykonania budżetu.
Ograniczenie to nie będzie miało zastosowania do:
● wykupów papierów wartościowych, spłat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem środków pochodzących z budżetu UE oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielonej przez państwa EFTA, z wyłączeniem odsetek od tych zobowiązań,
● poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania JST w ramach programów finansowanych z udziałem wymienionych
– w terminie nie dłuższym niż 90 dni po zakończeniu programu, projektu lub zadania i otrzymaniu refundacji z tych środków.
W przypadku gdy określone w umowie środki pomocowe nie zostaną przekazane lub po ich przekazaniu zostanie orzeczony ich zwrot, samorząd nie będzie mógł emitować papierów wartościowych, zaciągać kredytów, pożyczek ani udzielać poręczeń i gwarancji do czasu spełnienia wymaganej relacji.
Samorząd będzie miał obowiązek uwzględnienia w swoim limicie kwot zobowiązań:
1) w wysokości proporcjonalnej do jego udziału we wspólnej inwestycji współfinansowanej kredytem, pożyczką lub emisją obligacji spłacanych lub wykupywanych w danym roku budżetowym,
2) w pozostałych przypadkach – w wysokości proporcjonalnej do jego udziału we wpłatach wnoszonych na rzecz związku, którego jest członkiem
– art. 244 u.f.p.
Po 1 stycznia 2014 r. będzie też obowiązywać obowiązek zrównoważenia budżetu w zakresie jego dochodów i wydatków bieżących (art. 242 u.f.p.).
Naruszenie ustawowych regulacji
Naruszenie ustawowych progów zadłużania samorządów czasami utożsamiane jest z koniecznością ustanowienia zarządu komisarycznego przez Prezesa Rady Ministrów. W rzeczywistości zawieszenie organów JST i ustanowienie zarządu komisarycznego nie zdarza się zbyt często, zwykle wystarczają obowiązujące procedury prawne.
Konstytucja RP stanowi, że organami nadzoru nad działalnością JST są premier i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych – regionalne izby obrachunkowe (RIO). Przyznaje ponadto szczególne uprawnienia nadzorcze Sejmowi, który może rozwiązać organ stanowiący samorządu, jeżeli rażąco narusza Konstytucję RP lub ustawy.
W zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa RIO obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek m.in. w sprawach:
● budżetu i jego zmian,
● zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego JST oraz udzielania pożyczek,
● wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian.
W przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej przez organ stanowiący samorządu w ustawowym terminie (czyli do 31 stycznia roku budżetowego) RIO ustala budżet tej jednostki w zakresie zadań własnych i zleconych.
W przypadku przedłożenia RIO projektu budżetu lub projektu wieloletniej prognozy finansowej (WPF) zawierających planowanie zadłużenia i jego obsługi w sposób niezgodny postanowieniami u.f.p., RIO w swojej opinii wskazuje konieczne działania doprowadzające do stanu zgodnego z prawem.
W przypadku uchwalenia budżetu lub WPF zawierających niezgodną z prawem wysokość zadłużenia i jego obsługi, RIO – prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały za nieważną w całości lub części – wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. Jeżeli organ stanowiący JST w wyznaczonym terminie nie usunie nieprawidłowości, kolegium RIO orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części.
W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej w całości lub w części budżet lub jego część dotknięta nieważnością ustala kolegium RIO.
Szczególną rolę w systemie nadzoru nad JST sprawuje premier. Do jego najważniejszych kompetencji w tym zakresie należą:
● wnioskowanie do Sejmu o rozwiązanie organu stanowiącego JST, jeżeli organ ten rażąco narusza konstytucję lub ustawy, oraz wyznaczenie osoby pełniącej funkcję rozwiązanego organu,
● odwołanie organu wykonawczego w sytuacji powtarzającego się naruszania konstytucji lub ustaw przez ten organ,
● uzgodnienie statutu gminy o liczbie mieszkańców powyżej 300 tys.,
● uzgodnienie statutu województwa samorządowego,
● zawieszenie organów JST oraz ustanowienie zarządu komisarycznego.
Zawieszenie organu wykonawczego JST i ustanowienie zarządu komisarycznego tej jednostki może nastąpić na wniosek ministra do spraw administracji publicznej, jeżeli łącznie wystąpią dwie przesłanki:
1) przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu przez daną jednostkę zadań publicznych,
2) brak nadziei na szybką poprawę skuteczności działania.
Ten środek nadzoru ma charakter prewencyjno-personalny. Oznacza to, że premier oceniając, czy na terenie danej jednostki występują wymienione przesłanki, musi brać pod uwagę zagrożenia, jakie stoją przed funkcjonowaniem tej JST. Przede wszystkim, czy zebrane dowody wskazują, że może ona nie zrealizować w niedalekiej przyszłości swoich zadań oraz czy personalnie dany zespół osób kierujących JST jest w stanie podołać temu, aby widoczne zagrożenia usunąć (wyrok WSA w Warszawie z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt IISA/Wa693/07/). Zdaniem WSA, kryterium braku nadziei na szybką poprawę skuteczności działania obejmuje:
● kwestię zdolności personalnej organów danej JST do podjęcia działań zmierzających do szybkiej poprawy skuteczności działania oraz
● ocenę przygotowanych w tym zakresie kroków przez organy jednostki.
Z kolei kryterium przedłużającego się stanu braku skuteczności w wykonywaniu przez jednostkę zadań publicznych obejmuje:
1) zły stan finansowy jednostki przez kilka lat,
2) wysoki poziom zadłużenia i deficytów budżetu występujący od kilku lat,
3) nieopłacanie składek na ubezpieczenie społeczne pracowników samorządowych,
4) nieterminowe regulowanie zobowiązań powodujące opłacanie karnych odsetek,
5) zaciąganie pożyczek z baków komercyjnych bez uzyskania zgody organu stanowiącego,
6) brak środków na finansowanie zadań obowiązkowych jednostki.
Tolerowanie takiej sytuacji mogłoby doprowadzić do dalszej zapaści finansowej jednostki, a co za tym idzie – zupełnej niemożności wykonywania przez nią zadań publicznych określonych ustawami.
Wynika z tego, że samo przekroczenie ustawowych progów zadłużeniowych nie powoduje sytuacji uzasadniającej wkroczenie nadzorcze premiera i zawieszenia organów JST. Aby takie działanie było zasadne, niezbędne jest stwierdzenie, że sytuacja ta powoduje niemożność wykonywania przez JST obligatoryjnych zadań publicznych określonych ustawami.
Podstawy prawne
● Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240; ost. zm. Dz.U. z 2011 r. nr 240, poz. 1429)
● Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104; ost. zm. Dz.U. z 2009 r. nr 161, poz. 1277)