Zdaniem WSA w Gorzowie Wlkp. komisja rewizyjna rady gminy może kontrolować spółki, których jedynym udziałowcem jest jednostka samorządu terytorialnego.
Rada gminy uchwałą z dnia 16 lipca 2018 roku podjęła uchwałę w sprawie zlecenia komisji rewizyjnej doraźnej kontroli w dwóch spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością, których jedynym udziałowcem jest gmina. Kontrola obejmować miała prawidłowość funkcjonowania spółek, w szczególności w zakresie spraw pracowniczych oraz gospodarki kasowej.
Wojewoda lubuski rozstrzygnięciem nadzorczym z sierpnia 2018 roku stwierdził w całości nieważność powyższej uchwały. Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała istotnie narusza art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Organ nadzoru dokonując analizy szeregu przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o gospodarce komunalnej uznał, iż spółki prawa handlowego nie są gminnymi jednostkami organizacyjnymi w rozumieniu powyższego przepisu. Zdaniem Wojewody „określenie , w sytuacji wyodrębnienia gminnych osób prawnych, należy odnosić do jednostek pozostających we wspólnej organizacji, których działalność finansowana jest z budżetu gminy, pozostających pod zwierzchnictwem organu wykonawczego gminy.”. W konsekwencji Wojewoda uznał, iż „żaden przepis prawa nie uprawnia organów gminy do wykorzystywania posiadanych kompetencji kontrolnych czy nadzorczych do bezpośredniego ingerowania w działalność takiej spółki, funkcjonującej według zasad cywilnoprawnych.”. Wojewoda wskazał nadto, że „Gmina może wpływać na losy założonej przez nią spółki i kierunki jej rozwoju tylko jako udziałowiec, w granicach przysługujących jej z tego tytułu praw zgodnie z kodeksem spółek handlowych, z zastrzeżeniem przepisów wynikających z ustawy.”.
Polecamy: Jak wypowiadać umowy o pracę. Procedura i wzory dokumentów
Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone przez radę gminy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. W skardze zarzucono przede wszystkim naruszenie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że komisja rewizyjna powołana przez radę gminy nie ma podstaw do dokonywania bezpośredniej kontroli działalności spółek prawa handlowego utworzonych przez gminę, wskutek przyjęcia, iż spółki te nie są gminnymi jednostkami organizacyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 roku (sygn. II SA/Go 779/18) uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż ustawodawca nie zdefiniował w żadnym z przepisów kluczowego dla sprawy pojęcia „gminne jednostki organizacyjnej”. Co więcej zdaniem Sądu „analiza ustawy o samorządzie gminnym „wskazuje na panujący w tym zakresie chaos terminologiczny, prowadzący do rozbieżności w wykładni i stosowaniu przepisów odnoszących się do samorządowych jednostek organizacyjnych”.
Dokonując wykładni przedmiotowych przepisów Sąd wskazał, iż spółki kapitałowe bez wątpienia są jednostkami organizacyjnymi, a więc stanowią zespół prawnie wyodrębnionych oraz zorganizowanych składników majątkowych i osób, wyposażonych w możliwość działania na określonym polu, w tym występowania w obrocie prawnym niekoniecznie cywilnoprawnym.
Zobacz: Postępowanie administracyjne
W dalszej części wywodów WSA w Gorzowie Wlkp. wskazał, iż „Z semantycznego punktu widzenia "gminną jednostką organizacyjną" jest jednostka utworzona przez gminę w celu wykonywania jej zadań. Normatywną podstawą do takiego rozumowania jest art. 9 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Pod względem strukturalnym gminne jednostki organizacyjne mogą więc stanowić cześć danej jednostki samorządu, jako osoby prawnej ( jednostki prawnie niewyodrębnione) albo być podmiotami samodzielnymi , odrębnymi od tej osoby, - jako jednostki prawnie wyodrębnione (por. A. Szewc, O pojęciu "jednostka organizacyjna" w polskim prawie samorządu terytorialnego, RPEiS, LXVII, zeszyt 3/2005, W, Niewiadomski, Z, Grzelczak, U.s.g., Warszawa 1990, s. 14). W związku z tym, iż spółki gminne są tworzone i wyposażane w majątek przez gminy, w celu wykonywania ich zadań, mimo, iż posiadają odrębną od gminy osobowość prawną, mieszczą się w pojęciu "gminnych jednostek organizacyjnych". Jest to tzw. szerokie ujęcie tego pojęcia.”.
Jednocześnie Sąd wskazał, iż „wobec używania przez prawodawcę na gruncie u.s.g. pojęcia "gminna jednostka organizacyjna" (jednostka organizacyjna gminy) w dwóch ujęciach (szerokim i wąskim) podzielić należy stanowisko wyrażane w piśmiennictwie, iż jeśli w ramach danej jednostki redakcyjnej tekstu ustawy (ustępu) poza powyższym pojęciem występuje również pojęcie "gminna osoba prawna" oznacza to użycie tego pojęcia w jego wąskim znaczeniu, nieobejmującym właśnie owych "gminnych osób prawnych". Natomiast gdy ustawodawca używa tego terminu "samodzielnie", bez "sąsiedztwa" gminnej osoby prawnej - wówczas mamy do czynienia z szerokim znaczeniem tego pojęcia”.
Powyższe doprowadziło skład orzekający do wniosku, że „Skoro (...) art. 18a ust. 1 u.s.g. nie różnicuje kompetencji kontrolnych na jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną lub nieposiadające osobowości prawnej, to należy uznać, że dotyczą one jednych i drugich, w myśl zasady lege non distinguente nec nostrum est distinguere.”. Sąd uznał bowiem, że „w strukturze organizacyjnej gminy rozumianej jako związek publicznoprawny funkcjonują różne jednostki organizacyjne, w tym posiadające osobowość prawną, np. spółki oraz nieposiadające osobowości prawnej - zakłady i jednostki budżetowe. Jedne i drugie organizacyjnie podlegają gminie i są przez nią nadzorowane.”
Jednocześnie zdaniem Sądu „Za wyłączeniem spółek spod kontroli rady gminy nie przemawiają też żadne argumenty celowościowe. Nie jest takim argumentem fakt istnienia w spółkach rady nadzorczej. Rada nadzorcza jest wewnętrznym organem kontroli, nie wyłącza potrzeby ani możliwości kontrolowania przez radę gminy (komisję rewizyjną), choć ma wpływ na sposób i zakres wykonywania tej kontroli. Istnienie tego rodzaju organu ma ułatwić kontrolę nad jednostkami, ale w żadnym razie nie wyłącza uprawnień kontrolnych rady gminy, realizowanych za pośrednictwem komisji rewizyjnej. ”.
Sąd podkreślił przy tym, że „Przekazanie zadań do spółki nie może oznaczać wyjęcia ich spod kontroli rady.”
Jako dodatkowy argument Sąd przywołał dodany niedawno do ustawy o samorządzie gminnym przepis dotyczący indywidualnych uprawnień kontrolny radnych (art. 24 ust. 2). W ocenie Sądu „skoro radny może podejmować czynności kontrolne w odniesieniu do tego rodzaju podmiotów, nie sposób kwestionować – stosując wykładnię systemową – uprawnień kontrolnych samej rady gminy, która - jak już wskazano powyżej – z punktu widzenia ustrojowego jest nie tylko organem stanowiącym, ale również kontrolnym.”
Swoje wywody w powyższym zakresie Sąd zakończył stwierdzeniem, iż organ nadzoru nie powinien „wydając rozstrzygnięcia nadzorcze, poprzez skomplikowane zabiegi w zakresie wykładni przepisów, doprowadzać do nadmiernej ingerencji w wewnętrzne sprawy gminy, zwłaszcza poprzez zawężania kompetencji kontrolnych rady gminy wobec podmiotów utworzonych przez gminy i realizujących jej zadania. Tym bardziej, iż zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, iż stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z 12 września 2017 r., II OSK 2884/16).”.
Powyższy wyrok po raz kolejny dowodzi ułomności ustrojowych ustaw samorządowych, w szczególności w warstwie terminologicznej. Wielokrotnie nowelizowane ustawy zatraciły wewnętrzną spójność, co znacząco utrudnia ich interpretację. Jednocześnie w wyroku nie odniesiono się wprost do szeregu poglądów prezentowanych w doktrynie i piśmiennictwie wykluczających możliwość bezpośredniej kontroli spółek prawa handlowego przez komisje rewizyjne rad gmin. Należy mieć nadzieję, że wojewoda wniesienie w przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego i umożliwi pochylenie się nad tym zagadnieniem przez sąd II instancji. Póki co przedmiotowy wyrok nie jest prawomocny.
Maciej Kiełbus
prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, Partner,
specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego
Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu
www.ziemski.com.pl
Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl