Od 1 lipca 2013 r. gminy są odpowiedzialne za zorganizowanie systemu odbierania odpadów komunalnych od mieszkańców. Taki obowiązek nakłada na nie ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1289). Muszą m.in. wyłonić firmy, którym zlecą wywóz śmieci.
RIO przeprowadziła kontrolę przetargów na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych w latach 2013–2015. Objęła ona 76 gmin w Polsce, a także dane o charakterze finansowym i statystycznym z 227 gmin z całego kraju.
Gminy na plusie
RIO starała się m.in. ustalić, czy samorządy nie wykorzystują nowych dochodów z opłat od mieszkańców za odbiór śmieci do łatania dziur w budżecie. Zgodnie bowiem z przepisami system gospodarowania odpadami komunalnymi ma się samofinansować. Dlatego wysokość ponoszonych przez mieszkańców opłat powinna być ustalona na poziomie zabezpieczającym pokrycie kosztów funkcjonowania systemu. Ustawodawca zakazał jednocześnie wykorzystywania tych pieniędzy na inne cele. Z danych, które zebrała RIO, wynika, że w badanych gminach wydatki na odbiór i zagospodarowanie odpadów wyniosły 256,7 mln zł, tymczasem uzyskane wpływy – 290,5 mln zł. Izba zaznacza jednak, że część nadwyżki samorządy mogły przeznaczyć na koszty administrowania systemem czy inne wydatki z nim związane (np. na wydruk ulotek, plakatów czy naklejek związanych z gospodarowaniem odpadami itp.). RIO stwierdza, że nadwyżka odnotowywana przez kilka lat z rzędu powinna prowadzić do obniżenia opłaty za śmieci, a niedobór do jej podwyższenia.
Izba optuje za zmianą prawa, dzięki której będzie faktycznie wiadomo, czy trzeba obniżyć, czy podwyższyć opłatę. Domaga się dodania przepisu do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu: „W sprawozdaniu rocznym z wykonania budżetu gminy ujmuje się informację o wysokości zrealizowanych w danym roku dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wydatków poniesionych na funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi z wyszczególnieniem tytułów, o których mowa w ust. 2–2c wraz z objaśnieniami”.
Zobacz: Środowisko
Ujawnienie takiego rozliczenia (w zależności od wyniku – nadwyżki lub niedoboru środków pochodzących z opłat nad wydatkami systemu) byłoby dla radnych oraz społeczności lokalnej impulsem do ewentualnej korekty obowiązujących w danej gminie stawek za gospodarowanie odpadami.
Co na to samorządy? – Jeżeli RIO widzi taką potrzebę, można taką zmianę wprowadzić, ale to nie rozwiązuje sedna problemu – uważa Leszek Świętalski ze Związku Gmin Wiejskich RP. – System jest bowiem postawiony na głowie. Najpierw ustalana jest opłata dla mieszkańców za odbiór śmieci, a potem dopiero przeprowadzany jest przetarg. Trudno się zatem dziwić, że część gmin z ostrożności woli ustalić wyższą opłatę, niż zostać z dziurą w budżecie – wyjaśnia.
Słaba konkurencja
Izba wskazuje też na inne mankamenty systemu. Zwraca uwagę na to, że liczba ofert składanych w przetargach spada. W badanych gminach w 2013 r. było ich 761, tymczasem w 2015 r. zaledwie 441. Niepokoi też duża liczba przetargów, gdzie składano tylko jedną ofertę.
„Po zestawieniu tych danych z ilością przeprowadzanych przetargów okazuje się, że w ponad jednej trzeciej z nich mamy do czynienia z brakiem konkurencji, a w konsekwencji faktycznym dyktatem jedynego wykonawcy, bowiem gmina nie może dopuścić do przerw w odbiorze odpadów. Fakt niewielkiej konkurencji na niektórych obszarach rynku w oczywisty sposób może przekładać się na nieuzasadniony wzrost cen” – zauważa RIO.
– Jedna oferta składana w przetargu może świadczyć o tym, że niektórzy przedsiębiorcy podzielili się rynkiem. Umówili się, którymi gminami się zajmą, i nie będą sobie wchodzić w drogę. To pozwoliło im narzucić samorządom takie ceny, jakie chcą, nie obawiając się o konkurencję – mówi prof. Zbigniew Grzymała ze Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie.
W przypadku gdy ofert było więcej, dziwi z kolei duża rozpiętość cen. Różnice pomiędzy tą najniższą a najwyższą w 2013 r. były nawet trzykrotne. W jednym przypadku cena najwyższa była 10 razy większa od najniższej. Jednak już w kolejnych latach te relacje ulegały zmianie i najwyższa stanowiła maksymalnie 179 proc. (2014 r.) i 150 proc. (2015 r.) ceny najniższej.
– Niektóre przedsiębiorstwa tak bardzo chciały wygrać przetarg, że były w stanie wykonywać usługę odbioru śmieci nawet po kosztach, aby wyeliminować konkurencję. Dlatego zaniżały cenę. Niestety przez to śmieci nie zawsze trafiały tam, gdzie powinny. Nagłaśniany był też problem pożarów. Dzięki spalaniu odpadów firmy pozbywały się problemu i obniżały koszty prowadzonej działalności. Oczywiście niezgodnie z prawem – mówi prof. Zbigniew Grzymała.
W pierwszym roku obowiązywania reformy włodarze gmin decydowali się na podpisywanie umów na realizację odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych głównie na 6, 12 lub 18 miesięcy. W kolejnych latach dominującym okresem był już rok lub dwa lata, jak również 18 i 30 miesięcy.
Bezstronność ograniczona
RIO wskazuje też na problem stronniczości gmin, zwłaszcza jeżeli w przetargu bierze udział ich spółka. Wójt (burmistrz, prezydent) z jednej strony pełni funkcję zgromadzenia wspólników spółki komunalnej, ustala jej plany działalności, decyduje o podziale zysków lub strat, a zarazem jest kierownikiem zamawiającego, powołuje komisję przetargową, która opracowuje specyfikację istotnych warunków zamówienia i dokonuje oceny ofert, wreszcie zatwierdza wynik postępowania. Występuje więc konflikt interesów, którego nie sposób w pełni wyeliminować. ⒸⓅ
Urszula Mirowska-Łoskot