W przeciwieństwie do służby cywilnej nie ma jednego dokumentu, który jako „kodeks etyki” obejmowałby wszystkie urzędy samorządowe. Jednak wymagania tworzące system pracy w samorządzie są wymieniane w licznych ustawach i tworzą mocny fundament do tworzenia standardów zawodowych.
Standardy wynikające z prawa
Ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) zawiera katalog głównych zasad dla funkcjonowania całej administracji w Polsce.
Główny katalog wartości obowiązujący wszystkich pracowników samorządowych znajduje się w ustawie z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (dalej: ustawa o pracownikach samorządowych). Katalog ten obejmuje: dbałość o wykonywanie zadań publicznych oraz o środki publiczne, z uwzględnieniem interesu publicznego i indywidualnych interesów obywateli, praworządność, sumienność, staranność, sprawność, bezstronność, jawność, dochowanie tajemnicy ustawowo chronionej, uprzejmość, życzliwość, zachowywanie się z godnością, stałe podnoszenie umiejętności oraz kwalifikacji, jak również unikanie konfliktu interesów.
Z kolei ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej) pogłębia wymogi dotyczące jawności i otwartości funkcjonowania urzędów.
Choć sporządzona w Strasburgu 15 października 1985 r. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego zaledwie wspomina o osobach zatrudnianych w samorządzie, to nie ulega wątpliwości, że przedstawiony katalog wartości obowiązujący polskich pracowników samorządowych realizuje wymagania Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji (www.ombudsman.europa.eu/code/pdf/pl/code2005_pl.pdf).
Dobre źródła to nie wszystko
Skoro – formalnie – jest tak dobrze, to dlaczego jednak są zastrzeżenia do etyczności usług oferowanych przez urzędy samorządowe w Polsce?
Przyczyna tego stanu rzeczy leży m.in. w niedocenianiu funkcji kodeksów etycznych, a co za tym idzie ograniczeniu ich treści i nieokreślaniu konsekwencji wynikających z ich naruszenia.
Można odnieść wrażenie, że większość kodeksów etycznych zawiera przepisane z różnych źródeł wartości i ewentualnie nieznacznie rozszerza ich opis. Wdrożenie standardów etycznych powinno obejmować jasne zasady, konsekwencje naruszenia kodeksu etyki, szkolenia pracowników urzędu oraz możliwość rozwiania wątpliwości, np. poprzez komentarz do kodeksu.
Poza „spisem wartości” powinny istnieć dokumenty obejmujące: misję i wizję urzędu oraz konkretne studia przypadku i interpretacje. Kwestią techniczną pozostaje, gdzie można znaleźć odpowiedź na wątpliwości: czy kodeks będzie szczegółowy, czy kodeks ogólny będzie miał załącznik w postaci komentarza, czy wraz z wejściem w życie kodeksu pracownicy otrzymają dostęp do przewodnika z konkretnymi przykładami, przybliżającymi co jest naruszeniem zasad, a co nie. Przykładem spełniającego te wymagania dokumentu może być Kodeks Etyczny Międzynarodowego Stowarzyszenia Menedżerów Miast z przewodnikiem (ICMA Code Of Ethics with Guidelines).
Czytaj także: Kodeks etyki w urzędzie gminy>>
Etyka – hasło PR
Jedno ze sloganów specjalistów od wizerunku i public relations (dalej: PR) mówi: „żeby gdakać, najpierw trzeba znieść jajko”. Często inicjatorzy wdrażania kodeksów etyki spotykają się z zarzutami, że jest to „działanie PR”. Jednak doświadczenie efektywnych samorządów pokazuje, że nawet najlepiej funkcjonująca komórka odpowiedzialna za kształtowanie wizerunku urzędu nie obroni go, jeśli w urzędzie nie będą przestrzegane wysokie standardy etyczne. Za to poprawnie wdrożone standardy mogą pomóc w polityce wizerunkowej.
W Gdyni w 2006 r. przeprowadzono badanie dotyczące przeglądu i monitoringu Kodeksie Etyki Pracowników Urzędu Miasta. Wyniki badania wykazały m.in., że spośród mieszkańców:
1) na pytanie „Czy Mieszkańcy wiedzą o istnieniu Kodeksu Etyki, ustanowionego przez pracowników UM Gdyni?” – 63% odpowiedziało pozytywnie;
2) aż 71% badanych uznało, że fakt ustanowienia Kodeksu Etyki wpływa na budowanie zaufania mieszkańców do pracowników UM Gdyni;
3) aż 60% ankietowanych uznało, że pracownicy UM Gdyni postępują zgodnie z deklarowanymi zasadami etyki.
4. Około 69% respondentów dobrze lub bardzo dobrze ocenia pracę urzędu.
Wspólny dokument
Kwestią wartą zaznaczenia jest sposób przygotowywania i ogłaszania kodeksu etycznego. Zgodnie z zasadą zaangażowania, istotne jest, by do tworzenia kodeksu włączyć możliwie najszersze grono jego przyszłych użytkowników. W czasach zmniejszającej się roli organizacji pracowniczych i bardzo szybkiej wymiany informacji warto doprowadzić do realnej debaty nt. wartości w urzędzie. Jeżeli z jakichś względów nie może to być cykl dyskusji lub zaproszenie do wyrażenia swojej opinii większego grona pracowników, to warto zaproponować formę anonimowych ankiet lub powołania grupy roboczej wyłonionej przez pracowników poszczególnych komórek organizacyjnych.
Wdrażanie wysokich standardów etycznych to zadanie wieloetapowe. Rozpoczyna je analiza i zebranie w jeden dokument standardów istniejących. Urzędowy kodeks etyczny powinien mieć wartość informacyjną i doradczą – poza listą cech i wartości powinien zawierać ich szczegółowy opis oraz praktyczne zastosowanie. Takiej zmianie kultury organizacyjnej powinny towarzyszyć działania informacyjne do wewnątrz urzędu, szkolenia i doradztwo dla urzędników oraz na końcu działania informacyjne do wspólnoty lokalnej.
WYJAŚNIENIE ZASAD W TREŚCI KODEKSU ETYCZNEGO
Jedną z zasad etosu urzędniczego jest zasada profesjonalizmu. Aby kodeks etyki spełniał swoją funkcję informacyjną i wyjaśniającą, zasady trzeba wyjaśnić na poziomie praktycznym – dotyczącym konkretnych sytuacji lub kategorii działań. Takie wyjaśnienie znajduje się w Kodeksie Etyki Pracowników Urzędu Miasta Gdyni.
„Kierujemy się profesjonalizmem. Stale dążymy do podnoszenia kwalifikacji oraz pogłębiania wiedzy zawodowej. Dbamy o wysoką jakość wykonywanej pracy pod względem merytorycznym i etycznym. Szczegółowo i rzetelnie wyjaśniamy wszystkie aspekty rozstrzyganej sprawy. Jasno, zrozumiale i wyczerpująco pod względem merytorycznym i prawnym uzasadniamy decyzje, stanowiska Urzędu i swój sposób postępowania”.
Innym przykładem jest zastosowanie wyjaśnienia na podstawie schematu od ogółu do szczegółu w Zasadach Etyki Pracowników Urzędu m.st. Warszawy. Zasady uczciwości i rzetelności są dodatkowo opisane w następujący sposób: „Pracownik Urzędu podczas wykonywania swoich obowiązków jest bezinteresowny i bezstronny, równo traktuje wszystkich obywateli, z poszanowaniem ich prawa do prywatności i godności. W przypadkach konfliktu interesów w sprawach prywatnych i urzędowych pracownik wyłącza się z działań mogących rodzić podejrzenia o stronniczość lub interesowność, a także nie podejmuje żadnych prac oraz zajęć, które pozostawałyby w sprzeczności z wykonywanymi obowiązkami. Zgłasza stwierdzone przez siebie przypadki niegospodarności, próby defraudacji środków publicznych oraz korupcji, a także inne fakty i działania budzące wątpliwości co do ich celowości lub legalności”.
REJESTR KORZYŚCI
Praca w urzędzie wiąże się z udziałem w spotkaniach i imprezach, np. o charakterze promocyjnym, targowym czy związanym ze współpracą międzynarodową. W czasie takich spotkań może dojść do sytuacji, w której urzędnik np. z uwagi na zasady wynikające z różnicy kultur, nie powinien lub krępuje się odmówić przyjęcia upominku. Jest to bardzo wrażliwa kwestia i budząca emocje, ponieważ od razu kierunkuje rozważania w stronę korupcji. Nie mówi się tu jednak o przyjęciu korzyści majątkowej za określone działania lub zaniechanie działania, ale o sytuacjach, w których ze względu na obiektywne przesłanki (np. rolę upominków w kulturze kraju podmiotu partnerskiego) trudne albo niemożliwe jest odmówienie przyjęcia prezentu.
Kultura organizacyjna urzędu nie może być „ślepa” na trudne sytuacje w pracy urzędników – np. odpowiedzialnych za współpracę z inwestorami czy partnerami ponadnarodowymi. Przykładem może tu być Rejestr Korzyści stosowany w Urzędzie m.st. Warszawy. Do Rejestru wpisywane są wszystkie korzyści – np. w postaci artykułów promocyjnych, jeśli ich wartość rynkowa przekracza 100 zł. Do rejestru wpisuje się dane obdarowanego, darującego oraz okoliczności otrzymania korzyści.
Czytaj także: Nauczyciele chcą stworzyć własny kodeks etyki>>
Łukasz Małecki-Tepicht
Podstawy prawne:
• Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240)
• Ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 223 poz. 1458)
• Ustawa z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (j.t. Dz.U. z 2007 r. nr 223, poz. 1655; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 219, poz. 1706)
• Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198; ost.zm. Dz.U. z 2005 r. nr 132, poz. 1110)
• Ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 216, poz. 1676)
• Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. nr 124, poz. 607; sprost. Dz.U. z 2006 r. nr 154, poz. 1107)