Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (dalej: konstytucja) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego.
Konstytucja w art. 94 do wydawania aktów prawa miejscowego upoważnia organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, jednak zastrzega, że przepisy te mogą być wydawane wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto art. 88 konstytucji warunkuje wejście w życie aktów prawa miejscowego od ich ogłoszenia.
Akty w gminie
Zgodnie z art. 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: ustawa o samorządzie gminnym) organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. Artykuł 30 tej samej ustawy przypisuje kompetencje wykonawcze wójtowi, który wykonuje uchwały rady gminy i zadania określone przepisami prawa. Artykuł 7 ustawy o samorządzie gminnym przedstawia katalog otwarty zadań własnych gminy, natomiast art. 18 ust. 2 wylicza sprawy należące do wyłącznej właściwości rady gminy.
Co do zasady, akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, ale w przypadkach niecierpiących zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt w formie zarządzenia, które na najbliższej sesji rady gminy podlega zatwierdzeniu.
Czy zawarcie w uchwale spraw określonych w katalogu art. 18 ustawy o samorządzie gminnym wystarcza do stworzenia aktu prawa miejscowego?
Artykuł 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa, że gminie, na podstawie upoważnień ustawowych, przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustęp 2 tego samego artykułu zawiera enumeratywne wyliczenie, w granicach którego gminy na podstawie ustawy o samorządzie gminnym mogą wydawać akty prawa miejscowego. Do zakresu tego należą:
1) wewnętrzny ustrój gminy oraz jednostek pomocniczych,
2) organizacja urzędów i instytucji gminnych,
3) zasady zarządu mieniem gminy,
4) zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Jeżeli zatem sprawy określone w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym mieszczą się w zakresie przewidzianym w art. 40 ust. 2 tej ustawy bądź innym upoważniającym przepisie ustawowym jest podstawa do wydania aktu prawa miejscowego. Jeżeli regulacji podlegają wyłącznie kwestie określone w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ale nie nawiązują do żadnego z punktów art. 40 ust. 2 tej ustawy – nie będą one aktem prawem miejscowego.
Czytaj także: Prawidłowe uchwały Rady Gminy>>
Akty w powiecie
Podobnie jak w gminie tak i w powiecie rada jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, z zastrzeżeniem przepisów o referendum powiatowym. Organem wykonawczym jest zarząd powiatu.
Artykuł 40 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (dalej: ustawa o samorządzie powiatowym) stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu.
Akty prawa miejscowego stanowione są w szczególności w sprawach:
1) wymagających uregulowania w statucie,
2) porządkowych,
3) szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu,
4) zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Artykuł 41 ustawy o samorządzie powiatowym przypisuje radzie powiatu kompetencje do stanowienia przepisów porządkowych, które mogą być wydawane w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W przypadkach niecierpiących zwłoki przepisy porządkowe na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym może wydawać zarząd, jednak muszą być one zatwierdzone (tak jak w przypadku gminy) na najbliższej sesji rady.
Akty w województwie
W województwie rzecz jest bardziej skomplikowana niż w gminie czy powiecie. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (dalej: ustawa o samorządzie województwa) do zakresu działania samorządu województwa należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej. Artykuł 18 tej ustawy określa, co należy do wyłącznej właściwości sejmiku województwa. Pierwszym punktem jest stanowienie aktów prawa miejscowego, w szczególności:
● statutu województwa,
● zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim,
● zasad i trybu korzystania z wojewódzkich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Przewodniczący sejmiku województwa podpisuje akty prawa miejscowego, przyjęte przez sejmik województwa, niezwłocznie po ich uchwaleniu i kieruje je do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Zgodnie z ustawą z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (art. 59 ust. 1) na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, wojewoda oraz organy niezespolonej administracji rządowej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące w województwie lub jego części. Wojewoda w celu realizacji powierzonych mu zadań wydaje zarządzenia.
Organy niezespolonej administracji rządowej działające w województwie są zobowiązane do uzgadniania z wojewodą projektów aktów prawa miejscowego stanowionych przez te organy na podstawie odrębnych przepisów. W sprawach nieuregulowanych w innych przepisach porządkowych wojewoda może wydawać rozporządzenia porządkowe. Akty prawa miejscowego stanowione w województwie również podlegają ogłoszeniu, tak jak w przypadku przepisów gminnych i powiatowych.
Z praktyki
Wracając do pytania postawionego w tytule, czy każda uchwała JST jest aktem prawa miejscowego? Otóż nie. Przykładowa odpowiedź zawarta jest m.in. rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody śląskiego z 29 października 2009 r. (sygn. NP./II/0911/246/314/09): Organem właściwym do ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jest ten organ. Ponieważ jedyną prawną formą działania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest podjęcie uchwały, postanowić o ogłoszeniu tekstu jednolitego uchwały będącej aktem normatywnym rada gminy może tylko w uchwale. Uchwała podjęta w tej sprawie nie stanowi jednak aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jak stanowi bowiem przepis art. 16 ust. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych tekst jednolity ogłasza się w formie obwieszczenia w dzienniku urzędowym, w którym dany akt normatywny ogłoszono.
Ponadto, jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 listopada 2008 r. (sygn. akt II OSK 1262/08), jeżeli wszelkiego rodzaju rozstrzygnięcia (akty woli) podejmowane przez radę gminy mają formę uchwały, to muszą one zapadać w trybie i na zasadach określonych w art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, chyba że przepis szczególny, i to rangi ustawowej, stanowi inaczej. Takim przepisem szczególnym, wprowadzającym modyfikację do podstawowego trybu podejmowania uchwał przez rady gmin, jest art. 160 § 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych nakazujący wybór ławników w głosowaniu tajnym. Innych odstępstw przy podejmowaniu uchwały o wyborze ławników być nie może. Wybór ławników to sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym. Te zaś należą do zakresu działania gminy stosownie do postanowień zawartych w art. 6 ustawy o samorządzie gminnym.
Prawidłowe uchwalenia
Jakie przesłanki muszą być zatem spełnione, by dany przepis uznany był za akt prawa miejscowego? Na pewno musi zostać wydany przez właściwy organ, we właściwej formie, być powszechnie obowiązujący (zawierać normę generalną i abstrakcyjną) na terenie działania organu, który go ustanowił, i zostać ogłoszony we właściwy sposób, określony w przepisach.
Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Ponadto do ustanowienia aktu prawa miejscowego niezbędne jest upoważnienie ustawowe, a przepis prawa miejscowego nie może wkraczać w unormowania ustawowe i nie może regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy.
Nie każda uchwała JST jest aktem prawa miejscowego. Aby nim się stała, musi zaistnieć kilka opisanych wcześniej przesłanek.
Analizując orzeczenia sądów czy też rozstrzygnięcia nadzorcze, widać, że JST mają niekiedy problem z ustaleniem, czy dana uchwała jest „uchwałą zwykłą” czy też aktem prawa miejscowego.
Z orzecznictwa
Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, nie może być podstawą kreowania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze, bowiem z treści tego przepisu nie wynika prawo gminy do wydawania aktów prawa miejscowego. Przepis art. 18 ust. 1 tej ustawy nie zawiera bowiem szczególnej normy kompetencyjnej. W konsekwencji, domniemanie właściwości rady „we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy” należy rozumieć w ten sposób, że rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem lub kontrolą.
Czytaj także: Czy samorządy podejmują zbyt wiele uchwał>>
Wyrok WSA we Wrocławiu z 12 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 656/07
Z orzecznictwa
1. Art. 18 ust. 1 u.s.g. (ustawy o samorządzie gminnym – przyp. redakcji) daje podstawę do podjęcia uchwały przez radę gminy tylko wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii niemającej charakteru normatywnego, czyli gdy uchwała zawiera ogólną inicjatywę lub intencję.
2. Art. 18 ust. 1 u.s.g. określający zadania gminy nie może być samodzielną i wystarczającą podstawą wydania uchwały jako aktu prawa miejscowego.
Wyrok NSA z 28 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1476/10
Z orzecznictwa
Powiat w przeciwieństwie do gminy może wykonywać tylko zadania wyraźnie przypisane mu przez ustawodawstwo. Właściwość powiatu do realizacji zadań własnych dotyczyć może tylko lokalnych zadań o charakterze ponadgminnym i zadania te muszą wyraźnie wynikać z przepisów ustaw prawa materialnego.
Wyrok WSA we Wrocławiu z 26 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 259/05
Z orzecznictwa
Uchwały organów samorządu terytorialnego muszą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Uchwała rady gminy może normować jedynie te sprawy, które zostały jej przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Akt wykonawczy nie może wykraczać poza zakres spraw określonych w upoważnieniu, nawet wtedy, gdyby służyło to wykonaniu ustawy i było uzasadnione względami słuszności, celowości gospodarczej czy społecznej. Przepis udzielający kompetencji prawodawczej podlega wykładni dosłownej, a zatem nie może być interpretowany ani rozszerzająco, ani zawężająco. Każde wykroczenie poza zakres udzielonego upoważnienia stanowi naruszenie normy upoważniającej i zarazem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego.
Wyrok WSA w Lublinie z 7 lipca 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 274/09
1. Materia będąca przedmiotem regulacji prawnej w drodze uchwały rady gminy nie może być regulowana w odrębnych przepisach prawa powszechnie obowiązujących.
2. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą.
3. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej gminy, musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu.
4. Uznać należy za dopuszczalne przytoczenie w uchwale rady gminy określonych regulacji ustawowych, o ile jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym.
Wyrok WSA we Wrocławiu z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 401/09
Podstawy prawne
• Ustawa z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 21, poz. 206; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. nr 92, poz. 529)
• Ustawa z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. nr 98, poz. 1070; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. nr 109, poz. 627)
• Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. nr 21, poz. 113)
• Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. nr 21, poz. 113)
• Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. nr 21, poz. 113)