Sprawniejsze państwo, szybsze procedury, zminimalizowanie przewlekłości procedur oraz promowanie partnerskiego podejścia administracji do obywateli i współpracy między organami, mają być efektami zmian w prawie, jakie przygotował resort rozwoju i finansów.
Minister Rozwoju i Finansów przedstawił w połowie listopada Stałemu Komitetowi Rady Ministrów jeden z pierwszych projektów szerokich zmian w prawie, który stanowi element pakietu ułatwień dla przedsiębiorców „100 zmian dla firm” i jest I etapem realizacji Planu na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju. Celem projektu jest wprowadzenie rozwiązań, które usprawnią postępowanie administracyjne, skrócą jego czas oraz przyczynią się do budowania partnerskich relacji między obywatelem a administracją.
Polecamy: Gazeta Samorządu i Administracji
Nowelizacja k.p.a.
W projekcie ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (dalej: nowelizacja k.p.a.) przewidywane jest wprowadzenie opcjonalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, która byłaby instytucją dotyczącą decyzji wydawanych przez ministrów lub samorządowe kolegia odwoławcze. Przyspieszona ma zostać także droga zaskarżenia decyzji kasatoryjnej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (WSA) z możliwością wymierzenia grzywny organowi, jeśli nie zaistniały przesłanki do wydania przez niego takiej decyzji. Wprowadzona ma być modelowa regulacja dotycząca milczącego załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony (stosowana w określonych kategoriach spraw i tylko wówczas, gdy organ nie zgłosi sprzeciwu lub upłynie termin), a sprawy mało skomplikowane mają zostać szybciej rozstrzygane w uproszczonym postępowaniu.
Bezczynność i przewlekłość
W obecnym stanie prawnym, choć istnieje pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania, nie jest ono zdefiniowane. W orzecznictwie dokonuje się rozgraniczenia zakresu pojęcia bezczynności od przewlekłości postępowania: bezczynność powinno rozumieć się jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia (także aktu lub czynności wskazanych w ustawie z 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przewlekłym prowadzeniem postępowania jest, według orzecznictwa, sytuacja prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.
W 2015 roku WSA uwzględniły prawie dwa tysiące skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a w I połowie bieżącego roku takich skarg było prawie 1150. W zeszłym roku sądy wymierzyły organom ponad 1750 grzywien o łącznej wysokości ponad 600 tys. zł w związku ze stwierdzoną bezczynnością lub przewlekłością (w I połowie 2016 r. suma grzywien przekroczyła 400 tys. zł).
Nowelizacja k.p.a. miałaby wprowadzić definicje pojęć „bezczynność” i „przewlekłość”. Artykuł 37 § 1 przewiduje, że niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa lub w terminie wyznaczonym dodatkowo zgodnie z art. 36 k.p.a. jest bezczynnością organu. Przewlekłość postępowania będzie występowała, gdy postępowanie prowadzone będzie dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy (pojęcie to obejmie więc przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1, ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania).
Ponaglenie
Na bezczynność oraz przewlekłość postępowania, stronie będzie przysługiwała możliwość wniesienia ponaglenia. Zgodnie z nowelizacją k.p.a. ponaglenie wnosiło się będzie do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowania, a w przypadku braku takiego organu, wnoszone będzie do organu rozpatrującego sprawę. Wniesienie ponaglenia będzie wymagało uzasadnienia.
Projekt przewiduje, że przed ewentualnym wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, na bezczynność lub przewlekłość organowi prowadzącemu postępowanie lub organowi wyższego stopnia (o ile taki istnieje) strona powinna zasygnalizować w drodze ponaglenia, że sprawa nie została załatwiona w terminie lub że jest załatwiana dłużej niż jest to konieczne. Ponaglenie to nie będzie jednak miało charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, a posłuży zakwestionowaniu przekroczenia terminu na załatwienie sprawy. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone wobec ponaglenia nie będzie rozstrzygało sprawy co do istoty i nie będzie kończyło postępowania w sprawie. Wniesienie ponaglenia będzie jednak warunkiem formalnym do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Instytucja ponaglenia ma umożliwić organowi prowadzącemu postępowanie jego kontynuację. Ponaglenie ma służyć bowiem jak najszybszemu załatwieniu sprawy oraz wzmacniać kontrolę prowadzonych postępowań. W przypadku wniesienia ponaglenia do organu wyższego szczebla, będzie on zobowiązany do wskazania, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, będzie musiał zobowiązać organ do zakończenia postępowania w określonym terminie, jeżeli postępowanie to jest nadal niezakończone oraz zarządzi wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających temu w przyszłości. W przypadku gdy ponaglenie można wnieść wyłącznie do organu prowadzącego postępowanie, organ ten niezwłocznie załatwia sprawę oraz postanowieniem zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających temu w przyszłości.
Polubowne załatwianie spraw (mediacje)
Projekt zmian w kodeksie postępowania administracyjnego zakłada także wprowadzenie nowej instytucji w ramach postępowania administracyjnego – mediacji. Postępowanie mediacyjne obecnie może być prowadzone przed sądami administracyjnymi (rozdział 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a.). Projektodawcy nowelizacji k.p.a. proponują, by możliwość mediacji istniała także na etapie postępowania administracyjnego, w każdym przypadku, o ile charakter sprawy na to pozwala.
Mediacje administracyjne miałyby być dopuszczalne między stronami postępowania oraz między stronami a organem administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie.
Celem mediacji ma być wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa, w tym poprzez wydanie decyzji administracyjnej, zawarcie ugody lub umowy administracyjnej. Inicjatywę w zakresie przeprowadzenia mediacji miałaby strona postępowania, a także mogłyby one być podejmowane z urzędu (w drugim przypadku strony miałyby prawo podjąć decyzje, czy chcą mediacji). Organ wszczynający mediację z urzędu będzie miał obowiązek zawiadomienia na piśmie strony postępowania (także organ, jeśli wydanie decyzji uzależnione jest od zajęcia stanowiska przez inny organ) o możliwości podjęcia mediacji i konieczności wyrażenia przez stronę bądź organ zgody na nią. W przypadku braku zgody którejkolwiek ze stron lub w przypadku niewypowiedzenia się przez stronę w wyznaczonym terminie co do mediacji, nie zostaną one przeprowadzone. W przypadku gdy wydane zostanie postanowienie o skierowaniu sprawy do mediacji, będzie to skutkowało odroczeniem wydania decyzji administracyjnej w sprawie na okres dwóch miesięcy. Mediacje będą mogły zakończyć się zawarciem ugody między stronami postępowania, zawarciem umowy administracyjnej między stronami a organem, wycofaniem lub zmodyfikowaniem wniosku/żądania, wycofaniem przez stronę wniesionego środka odwoławczego lub rezygnacją z jego wniesienia bądź załatwieniem sprawy w drodze decyzji administracyjnej, przy czym decyzja ta zostanie zaakceptowana przez strony i nie stanie się przedmiotem skargi do sądu.
Umowa administracyjna
Wspomniana już umowa administracyjna ma stać się nowym sposobem załatwienia sprawy i być alternatywą dla decyzji administracyjnej. Projektodawca przepisów wskazuje, że instytucja ta sprawdza się w innych krajach Europy (Niemcy, Hiszpania) i sprzyja efektywnemu wykonywaniu zadań przez organy oraz usprawnia postępowanie administracyjne. Jej istotą byłoby załatwienie sprawy w drodze uzgodnienia istotnych dla sprawy kwestii przez organ administracji publicznej ze stroną lub wszystkimi stronami postępowania. Taka umowa powinna określać treść i sposób wykonywania uprawnień lub obowiązków, które stanowiłyby przedmiot rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Zawsze musiałaby być sporządzana w formie pisemnej bądź w formie elektronicznego dokumentu opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Przewiduje się, że w toku postępowania strona będzie mogła zwrócić się do organu z wnioskiem o zawarcie umowy, a jeśli organ uzna załatwienie sprawy na drodze umowy administracyjnej za możliwe i celowe, powinien odroczyć wydanie decyzji. Jeśli jednak zawarcie umowy okaże się niemożliwe lub niecelowe, organ rozstrzygnie sprawę w drodze decyzji. To po stronie organu będzie leżał obowiązek wyjaśnienia, dlaczego w danej sprawie zasadne było władcze rozstrzygnięcie sprawy w drodze decyzji i niemożliwe było skorzystanie z umowy administracyjnej. Zawarcie umowy administracyjnej będzie jednak wykluczało możliwość skorzystania z odwołania. Jednak nowelizacja k.p.a. przewiduje, że rozstrzygnięcie podjęte w umowie administracyjnej będzie mogło zostać poddane innym trybom wzruszenia, tj. postępowanie będzie mogło zostać wznowione bądź możliwe będzie stwierdzenie nieważności decyzji.
Umowa administracyjna to nowa forma załatwienia sprawy i ma być alternatywą dla decyzji administracyjnej.
Wprowadzenie instytucji umowy administracyjnej będzie wymagało zmiany w p.p.s.a. Umowa administracyjna będzie mogła być zaskarżona do sądu administracyjnego. Skarga w tym przedmiocie powinna zostać wniesiona w terminie 30 dni od dnia powzięcia informacji o przyczynie stwierdzenia nieważności bądź rozwiązania umowy administracyjnej, ale nie później niż w terminie roku od dnia jej zawarcia. Sąd będzie mógł umowę rozwiązać (skutek będzie taki sam jak w przypadku uchylenia decyzji), stwierdzić jej nieważność bądź stwierdzić zawarcie jej z naruszeniem przepisów prawa.
Sprzeciw wobec decyzji o kasacji
Nowelizacja k.p.a. wprowadza do p.p.s.a. nową instytucję: sprzeciw wobec decyzji kasatoryjnej, który miałby zastąpić obecnie przysługującą stronie skargę na taką decyzję. Sprzeciw będzie skierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ma on służyć skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w k.p.a. Przewiduje się, że sprzeciw będzie musiał spełniać wymogi obowiązujące dla pisma procesowego oraz wskazanie zaskarżonej decyzji, żądanie jej uchylenia oraz oznaczenie organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sprzeciw będzie rozpoznawany w szczególnej, skróconej procedurze sądowo-administracyjnej. Jej przedmiotem będzie jedynie ocena, czy w danej sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Strona będzie mogła w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji kasatoryjnej wnieść sprzeciw wobec niej za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu. Organ, którego decyzję zaskarżono, będzie mógł uwzględnić sprzeciw w terminie 14 dni od jego otrzymania, uchylając zaskarżoną decyzję i wydając nową. W innym przypadku zobowiązany będzie przekazać sprzeciw – w tym samym terminie – wraz z aktami sprawy sądowi. Sąd powinien rozpoznać sprzeciw w terminie 30 dni od dnia jego wpływu. Od wyroku sądu uwzględniającego sprzeciw nie będzie przysługiwał środek odwoławczy.
Projekt zmian będzie teraz przedmiotem obrad Stałego Komitetu Rady Ministrów, a następnie trafi do Sejmu. Planuje się, że ustawa wejdzie w życie 1 czerwca 2017 r.
PODSTAWA PRAWNA:
● art. 36, art. 37 §1, art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; ost. zm. Dz.U. z 2016 r. poz. 996)
Polecamy serwis: Księgowość budżetowa