Postępowanie administracyjne - orzekanie w sposób reformatoryjny przez organy odwoławcze

Oprócz napływu ciągle nowych spraw administracyjnych organy muszą sobie radzić również z tymi sprawami, które już raz były rozstrzygane, ale wracają do nich na skutek przekazania do ponownego rozpatrzenia.

Takie rozwiązanie nie tylko bardzo wydłuża czas oczekiwania przez stronę na wydanie decyzji ostatecznej, lecz także powoduje znaczne obciążenie samych organów. Wydaje się również być sprzeczne z założeniem autorów kodeksu postępowania administracyjnego, którzy jako jedną z podstawowych zasad wskazali w art. 12 tego kodeksu obowiązek działania przez organy wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Załatwienie sprawy w tym przypadku nie może zaś być rozumiane inaczej jak wydanie przez organ ostatecznego dla strony rozstrzygnięcia.

Polecamy: Gazeta Samorządu i Administracji

Uchylają, zamiast rozstrzygać

W toku postępowania administracyjnego organ rozpatrujący sprawę co do zasady ma możliwość wydania zarówno decyzji korzystnej dla strony, jak i dla niej niekorzystnej. Prawem strony jest natomiast wniesienie odwołania od decyzji niekorzystnej, które kieruje sprawę do rozpatrzenia przez organ II instancji. Z zasady dwuinstancyjności wynika bowiem prawo do dwukrotnego rozpatrzenia tej samej sprawy administracyjnej. Jak jednak pokazuje praktyka, to prawo bywa różnie rozumiane. W większości przypadków najkorzystniejszym rozwiązaniem dla strony, która uzyskała negatywną decyzję w I instancji, jest uchylenie tej decyzji przez organ odwoławczy i wydanie decyzji, która w sposób pozytywny rozpatrywałaby sprawę.

Organy II instancji jednak nieczęsto stosują takie rozwiązanie. Zajmując się na co dzień sprawami administracyjnymi, w ciągu 10 lat pracy zawodowej z rozstrzygnięciem takim spotkałem się nie więcej niż kilka razy. Co więcej, również osoby pracujące w urzędach i zajmujące się wydawaniem decyzji w ramach postępowania odwoławczego niekiedy same wprost oświadczają, że decyzje uchylające negatywną decyzję organu I instancji i orzekające co do istoty po prostu nie są wydawane, a zamiast nich sprawa jest uchylana do ponownego rozpatrzenia. Podawane są przy tym różne uzasadnienia odwołujące się niekiedy do treści przepisów, niekiedy zaś do faktu, że organ II instancji nie dysponuje osobami lub środkami pozwalającymi na merytoryczną ocenę sprawy. Efektem tego jest nagminne przekazywanie spraw do ponownego rozpatrzenia. W tym miejscu nasuwa się więc pytanie, czy takie działanie jest prawidłowe i uzasadnione.

Zasada dwuinstancyjności

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności wynikająca wprost z art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.). Ma ona swoje korzenie w art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Czy zasada dwuinstancyjności na gruncie postępowania administracyjnego oznacza jedynie możliwość skontrolowania decyzji wydanej w I instancji?

Obecnie nie ma w doktrynie i w orzecznictwie żadnych wątpliwości, że prawidłowe pojmowanie tej zasady oznacza przyjęcie, iż przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest sama weryfikacja decyzji, lecz ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i rozpoznanie sprawy administracyjnej. Tak twierdzi choćby B. Adamiak („Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego”, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Jak podkreśla się dodatkowo, organ II instancji nie może przy tym ograniczać się do samego zbadania zarzutów podnoszonych przez stronę w treści wniesionego odwołania, gdyż takie działanie będzie zdecydowanie niewystarczające w ramach obowiązku rozpatrzenia sprawy w całości, co podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 7 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 1357/11). Wniesienie odwołania powoduje przejęcie przez organ odwoławczy kompetencji do załatwienia sprawy administracyjnej, co powinno się odbyć w pierwszej kolejności przez wydanie decyzji merytorycznej.

Tym bardziej zdziwienie musi budzić więc to, że organy odwoławcze odmawiają często wydawania decyzji merytorycznych, powołując się właśnie na zasadę dwuinstancyjności. Opacznie rozumiejąc jej znaczenie, uznają, że zostanie ona naruszona, jeżeli po wniesieniu odwołania od decyzji negatywnej, np. odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, stwierdzone zostanie, iż jednak przesłanki do wydania takiego pozwolenia w praktyce występują. Argumentują przy tym, że wydanie decyzji pozytywnej pozbawi inne strony postępowania (chociażby właścicieli sąsiednich nieruchomości) prawa do wniesienia odwołania. Stanowisko takie jest błędne i zdaje się wynikać właśnie z faktu zawężenia zasady dwuinstancyjności do samego prawa do wniesienia odwołania. Jak zostało jednak wskazane powyżej, nie to jest istotą tej zasady, lecz prawo, by tą samą sprawą zajęły się dwa niezależne od siebie organy administracji. Ochrony interesów prawnych pozostałych stron należy raczej szukać w obowiązku zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu zarówno w toku pierwszej, jak i drugiej instancji.

Polecamy: VAT w samorządach

Katalog z art. 138 k.p.a.

Za przyjęciem powyżej zaprezentowanego rozumienia zasady dwuinstancyjności w sposób istotny przemawia katalog rozstrzygnięć, jakie wprowadził ustawodawca w art. 138 k.p.a., oraz sposób, w jaki katalog ten został sformułowany. W pierwszym paragrafie wymieniono równorzędnie trzy rodzaje decyzji:

- utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji,

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzeczenie co do istoty sprawy albo umorzenie postępowania pierwszej instancji, albo

- umorzenie postępowania odwoławczego.

Rozstrzygnięcia te nie są opatrzone żadnymi dodatkowymi przesłankami. Dopiero zaś w paragrafie drugim wymieniono rozstrzygnięcie kasatoryjne, którego zastosowanie dodatkowo obarczono obowiązkiem spełnienia wyraźnie wskazanych wymogów. Tak ukształtowany katalog uprawnień orzeczniczych organu odwoławczego pozwala na przyjęcie wniosku, że model postępowania odwoławczego oparty jest na zasadzie merytorycznego rozpatrywania sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji. Orzeczenie odwoławcze powinno co do zasady przybierać zaś charakter merytoryczny lub merytoryczno-reformacyjny. Dopiero na zasadzie wyjątku dopuszczalne jest rozstrzygnięcie kasacyjne uregulowane w art. 138 par. 2 k.p.a. (za: Robert Kędziora, komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] Robert Kędziora, „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz”, wydanie 4, Warszawa 2014, teza I.4.).

Wyjątkowy charakter decyzji

Zgodnie z treścią art. 138 par. 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że jest to jedyny i wyjątkowy przypadek, gdy organ II instancji może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Tak uzasadniał kwestię Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 maja 2008 r. (sygn. akt II GSK 57/08) czy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 31 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SA/Wr 530/07). W pozostałych przypadkach (a więc gdy decyzja I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania albo gdy zawiera co prawda takie naruszenia, ale sprawa jest w dostatecznym stopniu wyjaśniona lub konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie) organ II instancji nie ma innego wyjścia i musi wydać jedną z decyzji z art. 138 par. 1 k.p.a.

Organ II instancji, chcąc skorzystać z uprawnienia z art. 138 par. 2 k.p.a., musi więc przede wszystkim stwierdzić (i wykazać w uzasadnieniu), że są po temu przesłanki, zaś w przeciwnym razie decyzja organu odwoławczego naruszać będzie art. 138 par. 2 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że nawet to, iż w danej sprawie może istnieć tylko jeden dokument stanowiący podstawę wydania rozstrzygnięcia (jakim w przypadku chociażby decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest raport oddziaływania na środowisko), nie oznacza, że każda potrzeba jego uzupełnienia czy poprawienia skutkuje obowiązkiem organu odwoławczego do zastosowania art. 138 par. 2 k.p.a. (tak WSA w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z 28 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 517/11).

Konieczność przeprowadzenia dowodu, a nawet kilku dowodów, w tym chociażby zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie świadków, mieści się w kompetencji organu odwoławczego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji. Dokonując wykładni art. 138 par. 2 k.p.a., należy bowiem uwzględnić również jego związek z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Odmowa zastosowania art. 136 k.p.a. powinna być przez organ uzasadniona w treści decyzji (tak uznał NSA w wyroku z 5 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 860/07). Odmowa taka w sytuacji, gdy braki dawały się usunąć na etapie postępowania przed organem odwoławczym, powinna zostać uznana za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeśli organ chce wydać decyzję kasacyjną, zasadniczą kwestią staje się ocena, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując jej, należy pamiętać, że jak wspomniano powyżej, decyzje kasacyjne są wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i w związku z tym należy przesłankę tę wykładać ściśle (tak NSA w wyroku z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 573/08). Jeżeli zaś nie ma żadnych okoliczności, które wymagałyby wyjaśnienia, a zmiana rozstrzygnięcia wynikałaby z odmiennej oceny zebranego materiału dowodowego lub innej wykładni przepisów prawa materialnego, organ II instancji zobowiązany jest orzekać merytorycznie, ewentualnie uzupełniając wcześniej pewne kwestie z zakresu stanu faktycznego na podstawie art. 136 k.p.a.

Warto w tym miejscu również zwrócić uwagę, że art. 138 par. 2 k.p.a. był kilka lat temu przedmiotem nowelizacji, której celem było właśnie ograniczenie zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych. Jak wyraźnie wskazano w uzasadnieniu do projektu nowelizacji, zmiana miała na celu ukrócenie sytuacji, gdy dana sprawa kilkakrotnie wracała do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, m.in. na skutek zbyt częstego wykorzystywania w praktyce art. 138 par. 2 k.p.a. Zwracano na to uwagę m.in. w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 2010 r. Mimo pojawiającej się od lat krytyki takiej praktyki zarówno ze strony orzecznictwa, jak i doktryny, a także dokonanych zmian przez ustawodawcę, bolączka ta pozostała aktualna do dziś.

Brak ludzi lub środków

Niektóre postępowania wymagają sporządzenia lub uzyskania przez organ pewnych opracowań (np. opinii urbanistyczno-architektonicznej w przypadku postępowania o ustalenie warunków zabudowy) albo oceny dokumentów dostarczonych przez strony (np. projekt budowlany w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę). W związku z tym często pojawia się twierdzenie o braku w oddziałach odwoławczych danych organów osób posiadających dostateczną wiedzę specjalistyczną z zakresu chociażby architektury czy ochrony środowiska. Podnoszone są również argumenty natury praktycznej, np. brak środków przewidzianych w budżecie na zlecenie opracowania. Przepisy przewidują jednak pewne rozwiązania, które pomagają wyeliminować przynajmniej część ze wspomnianych problemów. Organ odwoławczy może bowiem nie tylko sam przeprowadzić postępowanie dowodowe, lecz także ma uprawnienie do zlecenia organowi, który wydał decyzję w I instancji, przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w oparciu o art. 136 k.p.a.

Argumentem, z jakim w praktyce można się spotkać, jest również twierdzenie, że przepisy wyraźnie wskazują, jaki podmiot jest uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy. Przykładowo, odnośnie do decyzji o udzielenie pozwolenia na budowę organem ogólnie właściwym zgodnie z art. 82 ust. 2 prawa budowlanego jest starosta, zaś wojewoda uprawniony jest w sprawach wymienionych w art. 82 ust. 3 prawa budowlanego. Wojewodowie bronią się więc, że nie mogą orzekać w sprawach zastrzeżonych do właściwości starostów. Należy jednak zwrócić uwagę, że przepisy te wyraźnie regulują kompetencje do orzekania w danej sprawie w pierwszej instancji. Skoro zaś wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w przypadku spraw o udzielenie pozwolenia na budowę, to może on w tych sprawach również wydać takie pozwolenie, orzekając w następstwie wniesionego odwołania.

Skąd jeszcze ta niechęć

Przypomnienia wymaga, że pewne dodatkowe ograniczenia możliwości orzekania w sposób merytoryczno-reformatoryjny wprowadzał w przeszłości art. 138 par. 3 k.p.a. w brzmieniu, jakim nadano mu ustawą z 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa. Zgodnie z tym przepisem w sprawach należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego organ odwoławczy uprawniony był do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu samorządowego. Wtedy gdy możliwe było wydanie decyzji uznaniowej, organ odwoławczy, uwzględniając odwołanie, powinien był się ograniczać do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Omawiany przepis został uchylony w 2004 r., jednak jego obowiązywanie przez pięć lat do dziś może negatywnie wpływać na częstotliwość wyboru rozstrzygnięcia merytorycznego przez organy II instancji.

Analogiczne rozwiązanie do dawnego art. 138 par. 3 k.p.a. ustawodawca wprowadził w art. 233 par. 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.), by następnie również w 2004 r. przepis ten uchylić. W tym przypadku ustawodawca po roku zdecydował się ponownie wprowadzić podobne ograniczenie w zakresie orzekania merytorycznego adresowane jednak nie do wszystkich organów II instancji, ale wyłącznie do samorządowych kolegiów odwoławczych. Decyzja taka uzasadniana była tym, że rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym wydawane w oparciu o ordynację podatkową dotyczą kwestii istotnych dla realizacji dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego (np. decyzja o umorzeniu zaległości podatkowej). Kierując się zasadą autonomii podatkowej jednostek samorządu terytorialnego, postanowiono więc o częściowym przywróceniu art. 233 par. 3 ordynacji podatkowej od 2005 r. Tak wyjaśnia kwestię Izabela Zgierska-Kwiatkowska (komentarz do art. 233 ordynacji podatkowej, pod red. Henryka Dzwonkowskiego, „Ordynacja podatkowa. Komentarz”, wydani  5, Warszawa 2014). Nawet jednak w przypadku ograniczenia co do orzekania merytorycznie przez SKO na gruncie ordynacji podatkowej w orzecznictwie podkreśla się, że nie zwalnia ono tego organu od zbadania sprawy co do jej istoty ani nie uprawnia do ograniczenia się jedynie do kontroli formalnej. Takie stanowiska zajmowały m.in. WSA w Kielcach w wyroku z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Ke 215/12, WSA w Gliwicach z 3 września 2008 r., sygn. akt I SA/Gl 618/07, NSA w wyroku z 28 października 2003 r., sygn. akt III SA 3184/02.

W tym stanie rzeczy występujące w przypadku niektórych organów odwoławczych praktycznie całkowite wyłączenie możliwości wydania decyzji reformatoryjnej (zmieniającej decyzję negatywną na pozytywną dla strony) uznać należy za wyraźnie naruszające przepisy.

Mając więc na uwadze zarówno prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, a także zasadę szybkości postępowania, organy powinny się skupić raczej na znalezieniu i stosowaniu środków, które pozwolą w sposób pełny korzystać z uprawnień orzeczniczych, jakie im przysługują. To, że istnieją pewne ograniczenia w możliwości wydawania decyzji o charakterze merytorycznym, które ustawodawca ograniczył do ściśle określonych przypadków (decyzje uznaniowe wydawane na gruncie ordynacji podatkowej przez samorządowe kolegium odwoławcze), potwierdza, iż poza tymi przypadkami zasadą powinno być orzekanie przez organ II instancji o istocie sprawy.

Ochrony interesów prawnych pozostałych stron należy raczej szukać w obowiązku zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu zarówno w toku pierwszej, jak i drugiej instancji.

Orzeczenie odwoławcze powinno co do zasady przybierać charakter merytoryczny lub merytoryczno-reformacyjny. Dopiero na zasadzie wyjątku dopuszczalne jest rozstrzygnięcie kasacyjne uregulowane w art. 138 par. 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Organ odwoławczy może bowiem nie tylko sam przeprowadzić postępowanie dowodowe, lecz także ma uprawnienie do zlecenia organowi, który wydał decyzję w I instancji, przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w oparciu o art. 136 k.p.a.

Michał Czuryło, radca prawny, Konieczny, Wierzbicki Kancelaria Radców Prawnych