Źródłem największych dylematów związanych ze stosowaniem decyzji o warunkach zabudowy jest niewątpliwie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), odnoszący się do zasad kontynuacji funkcji i dobrego sąsiedztwa. Zgodnie z jego treścią decyzja o warunkach zabudowy może być pozytywna, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Inaczej to ujmując, nowa zabudowa, realizowana w ramach przedmiotowej decyzji, musi mieścić się w danej funkcji terenu. Problemem jest jednak to, jak związane z powyższym uwarunkowania urbanistyczne przełożyć na stosowanie prawa.
Analiza funkcji i zagospodarowania
Przykładem jednego z nowszych stanowisk jest wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 1223/17). Wskazano tam, że z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie), wynika, że badane cechy zabudowy i zagospodarowania terenu mają dotyczyć zabudowy działek sąsiednich względem działki, na której planowana jest inwestycja, położonych w obszarze analizowanym określonym "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania nie mogą być zatem uwzględniane parametry zabudowy już istniejącej na działce, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Kontynuacja funkcji nie polega na idealnym odwzorowaniu istniejącej zabudowy, ale na wpasowaniu nowej zabudowy do otoczenia.
W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, której przeprowadzenie poprzedza wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie mogą być uwzględniane parametry zabudowy już istniejącej na działce, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy.
Zasady dobrego sąsiedztwa
Osobna kwestia, to interpretacja zasady dobrego sąsiedztwa (powiązanej nieodłącznie z zagadnieniami związanymi z kontynuacją funkcji).
WSA w Krakowie w wyroku z 17 maja 2018 r. (sygn. akt II SA/Gd 183/18) uznał, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnego), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi mieścić się więc w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Z ORZECZNICTWA
Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. W szczególności pojęcie istotne w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa, tj. pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować jako nieruchomość lub jej część położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. O rozciągnięciu obszaru analizowanego mogą decydować czynniki związane z ukształtowanym w sąsiedztwie ładem przestrzennym, tak jak stało się to w niniejszej sprawie.
Wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2627/17
Działka sąsiednia; dostęp do drogi
Problemy powoduje techniczne określenie, co oznacza pojęcie "działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej". Z tej perspektywy pomocna może być teza wyroku WSA w Łodzi z 5 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Łd 951/17). Sąd wskazał, że przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, że wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi.
Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p."dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Tak więc wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Oczywiście, kwestie związane z kontynuacją funkcji i zasadą dobrego sąsiedztwa nie są jedyne przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. O ile wymóg dostępu terenu do drogi publicznej (bezpośredniego, przez drogę wewnętrzną, czy służebność) nie budzi większych wątpliwości, podobnie jak wyłączenie spod mocy decyzji gruntów rolnych klasy I - III oraz gruntów leśnych, o tyle trzeba zwrócić szerszą uwagę na warunek wystarczającego istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu.
Zobacz: Zarządzanie nieruchomościami
Uzbrojenie nie musi istnieć
W tym miejscu warto zwrócić na dwa wyrażone w orzecznictwie stanowiska. WSA w Krakowie w wyroku z 6 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 716/17) przesądził, że przesłanka "wystarczającego uzbrojenia" nie oznacza istnienia tego uzbrojenia w trakcie wydawania decyzji.
- Sens przepisu polega na tym, aby uniknąć wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy określone uzbrojenie nigdy powstać nie będzie mogło, co prowadzić by mogło do wydania decyzji określającej warunki przyszłej inwestycji, które już w momencie ustalenia są niemożliwe do realizacji - podkreślił sąd. I tylko w takim kontekście można mówić o niniejszej przesłance, jako barierze dla ustalenia warunków zabudowy.
Z ORZECZNICTWA
Ustalanie warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji. Zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były definitywnie określone. Wymóg by na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy (która nie rodzi żadnych skutków w sferze materialnej i może być wydana w zasadzie dla każdego zainteresowanego, także podmiotu, który nie posiada uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) wymagać by wnioskodawca zawarł umowę na rozbudowę jakiejkolwiek sieci jest nieracjonalne. Dla spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w pełni wystarczające jest zatem oświadczenia dostarczycieli mediów o tym, że ich zapewnienie planowanej inwestycji jest w pełni realne.
Wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 550/16
Teren, czyli co?
Na marginesie można zwrócić uwagę na jeszcze jeden dylemat, związany ze stosowaniem wskazanych warunków. W praktyce występują zróżnicowane stanowiska względem tego, co oznacza ustalanie warunków zabudowy dla "terenu".
Nie ma żadnego konkretnego argumentu, aby nie dopuścić możliwości, w ramach której decyzja o warunkach zabudowy nie mogłaby dotyczyć części działki.
Niektóre sądy i organy administracji publicznej uznają, że teren to wyłącznie działka, lub kilka całych działek. Nie sposób się z takim punktem widzenia zgodzić. Nie ma żadnego konkretnego argumentu, aby nie dopuścić możliwości, w ramach której decyzja o warunkach zabudowy nie mogłaby dotyczyć części działki. Jest to szczególnie istotne, gdy dla części działki nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy (ze względu np. na objęcie jej planem miejscowym lub stanowienie gruntu rolnego klasy I-III).
Zawieszenie postępowania
Przy przedmiotowych postępowaniach ważne jest również zagadnienie możliwości ich zawieszenia.
Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (art. 62 ust. 1 u.p.z.p.).
Wójt (burmistrz, prezydent miasta) powinien podjąć postępowanie jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo w okresie zawieszenia nie uchwalono planu miejscowego lub jego zmiany.
Katalog okoliczności skutkujących zawieszeniem postępowania w tym zakresie przedstawił NSA w wyroku z 8 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2658/15). Wskazał tam, że konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc przy tym żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu.
Kompetencję tą należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu.
Dopełnieniem regulacji z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. jest wymóg stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy (dla której nie ma wydanego ostatecznego pozwolenia na budowę) w sytuacji, gdy dla terenu został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Jest to wyraz prymatu planu miejscowego nad decyzjami o warunkach zabudowy.
dr Maciej J. Nowak
radca prawny
Podstawa prawna
art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 62 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945)
§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2013 r. nr 164 poz. 1588)