Zasada współdziałania organów. Koordynacja działań administracji w sprawach złożonych

• Zasada współdziałania - podstawa prawna
• Jak wygląda koordynacja w praktyce?
• Nakaz współdziałania organów administracji publicznej
• Zajęcie stanowiska przez inny organ administracji publicznej
• Posiedzenie w trybie współdziałania

Zasada współdziałania - podstawa prawna

Zasada współdziałania wynika z art. 7b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a..). Obowiązuje ona od 1 czerwca 2017 roku i nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej współpracy w sprawach złożonych.

Gwarantuje to:

• wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego, eliminując potrzebę przerzucania ciężaru dowodu na stronę.;
• sprawne i szybkie załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki, zwłaszcza gdy rozstrzygnięcie wymaga wiedzy specjalistycznej z różnych dziedzin.

Jest to zasada ogólna postępowania administracyjnego, która konkretyzuje konstytucyjny nakaz lojalnego działania władz publicznych. Organy administracji publicznej współpracują ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności danej sprawy.

Zasada współdziałania organów dla dobra postępowania ma być czynnikiem dyscyplinującym podmioty zaangażowane w załatwienie sprawy i dyrektywą interpretacyjną przy stosowaniu takich przepisów jak art. 52 k.p.a. (dot. pomocy prawnej), art. 106 k.p.a. (dot. zajęcia stanowiska przez inny organ) czy art. 106a k.p.a. (dot. posiedzenia w trybie współdziałania).

Jak podkreślono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 grudnia 2017 r. (sygn. IV SA/Po 902/17), prawna doniosłość art. 7b k.p.a. polega na tym, że podnosi on do rangi zasady ogólnej nakaz współdziałania organów, nie formalizując przy tym sposobów tego współdziałania. Organy powinny zatem współdziałać ze sobą w każdym przypadku, gdy przyczyni się to do szybszego załatwienia sprawy, a sposób współdziałania musi być odpowiedni do sytuacji.

Jak wygląda koordynacja w praktyce?

W sprawach wielowątkowych (np. duże inwestycje budowlane, ocena oddziaływania na środowisko), gdzie decyzję wydaje jeden organ (organ wiodący), procedury wymagają zaangażowania innych instytucji (organów współdziałających). Organ prowadzący sprawę zwraca się do innych organów o wyrażenie zgody (uzgodnienie) lub opinię. Odbywa się to w trybie art. 106 k.p.a., czyli zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia. Strona może wnieść na nie zażalenie (jeśli przepisy tak stanowią) lub odwołać się od decyzji głównej, zaskarżając przy tym postanowienie. Organ współdziałający ma zazwyczaj miesiąc (lub 2 tygodnie w niektórych procedurach szczególnych) na zajęcie stanowiska. Brak odpowiedzi w terminie często traktowany jest jako milcząca zgoda (brak zastrzeżeń). Organy mają obowiązek niezwłocznie informować się o wszelkich nowych dowodach i okolicznościach mających wpływ na wynik sprawy.

W sprawach skomplikowanych może dojść do sporu o to, który organ jest właściwy do załatwienia sprawy. Rozstrzygają je organy nadrzędne, np. samorządowe kolegia odwoławcze, (w przypadku jednostek samorządu terytorialnego) lub sądy administracyjne, dbając o to, by sprawa nie utknęła w martwym punkcie. Artykuł 7b k.p.a. stanowi, iż: w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.

Nakaz współdziałania organów administracji publicznej

Komentowany przepis wprowadza do k.p.a. współdziałanie organów administracji publicznej w toku postępowania jako zasadę ogólną postępowania administracyjnego. Zasada powyższa wyraża nakaz współdziałania, co należy rozumieć jako obowiązek organu administracji publicznej.

Ciężar wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy ciąży na organie, który prowadzi postępowanie. Tym samym organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest podejmować inicjatywę współdziałania, zwracając się do innych organów administracji publicznej o udostępnienie posiadanych przez nie informacji i danych, które przyczynią się do wyjaśnienia sprawy.

Udostępnianie danych, przekazywanie informacji i wyjaśnień oraz podejmowanie innych czynności w ramach współdziałania jest obowiązkiem organów administracji publicznej, chyba że stoją temu na przeszkodzie wyraźne przepisy prawa. Komentowany przepis nie określa prawnych form współdziałania organów administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego, lecz wskazuje cechy środków, za pomocą których realizowane są cele współdziałania. Środki te mają mieć charakter adekwatny, do okoliczności złożoności i rodzaju sprawy.

W art. 51 k.p.a. przyjęto zasadę, zgodnie z którą osoba wezwana przez organ ma obowiązek osobistego stawienia się tylko w obrębie gminy lub miasta, w którym zamieszkuje albo przebywa bądź sąsiedniej gminy albo miasta. Uzupełnieniem tej regulacji jest art. 52 k.p.a,, ustalający zasady korzystania z pomocy prawnej. Zgodnie z tym przepisem w toku postępowania organ prowadzący postępowanie zwraca się do właściwego terenowego organu administracji rządowej lub organu samorządu terytorialnego o wezwanie osoby zamieszkałej bądź przebywającej w danej gminie lub mieście do złożenia wyjaśnień czy zeznań albo do dokonania innych czynności, związanych z toczącym się postępowaniem.

Organem, do którego można zwrócić się o udzielenie pomocy, może być zatem tylko terenowy organ administracji rządowej albo organ samorządu terytorialnego, na którego obszarze działania zamieszkuje lub przebywa osoba, która ma być wezwana. Poza tym musi być to organ kompetentny do załatwiania spraw administracyjnych danego rodzaju. W przypadku zwrócenia się o pomoc prawną organ prowadzący postępowanie powinien wskazać:

• osoby, które mają być wezwane przez organ udzielający pomocy oraz
• okoliczności będące przedmiotem wyjaśnień lub zeznań albo czynności, które mają być dokonane w trybie pomocy prawnej.

Regulacji zawartych w art. 51-52 k.p.a. nie stosuje się w sytuacjach, gdy charakter sprawy lub czynności wymaga dokonania danej czynności przed organem prowadzącym postępowanie (art. 53 k.p.a.). Jak zwrócono uwagę w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 października 1986 r. (sygn. SA/Gd 630/86), z art. 51-52 k.p.a. wynika, że organ prowadzący postępowanie powinien skorzystać z pomocy prawnej w każdym przypadku, gdy obowiązek stawiennictwa osoby wezwanej wykracza poza obręb gminy albo miasta, w którym ta osoba zamieszkuje lub przebywa (bądź sąsiedniej gminy albo miasta), a w ocenie organu prowadzącego postępowanie nie zachodzą przesłanki określone w art. 53 k.p.a. Organ udzielający pomocy ma obowiązek wykonać czynności, o które się do niego zwrócono, zgodnie z przepisami k.p.a., w tym z uwzględnieniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Po wykonaniu zgodnie z prawem czynności procesowych przez organ udzielający pomocy, są one wiążące dla organu prowadzącego postępowanie.

Zajęcie stanowiska przez inny organ administracji publicznej

Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (chodzi tu o wyrażenie opinii, zgody bądź stanowiska w innej formie), decyzję można wydać dopiero po zajęciu stanowiska przez ten organ. Podkreśla się, że art. 106 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej współdziałania organów administracji, gdyż taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (por. np. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. II GSK 843/16).

Wymóg zajęcia stanowiska przez inny organ przewidziano przykładowo:

• w art. 18 ust. 3a ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym wójt udziela zezwolenia na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy;
• w art. 46 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w którym przyjęto m.in., że decyzja o wygaśnięciu trwałego zarządu przysługującego jednostkom organizacyjnym resortu obrony narodowej wymaga zgody wojewody, wydanej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw obrony narodowej, a resortu spraw wewnętrznych – zgody wojewody, wydanej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych.

W takim przypadku obowiązuje następujący tryb postępowania:

• Organ załatwiający sprawę zwraca się do innego organu o zajęcie stanowiska oraz zawiadamia o tym stronę, albo organ obowiązany do zajęcia stanowiska – w razie potrzeby po przeprowadzeniu przez ten organ postępowania wyjaśniającego - zajmuje stanowisko i przedstawia je niezwłocznie.
• Przedstawienie stanowiska powinno nastąpić nie później niż w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia temu organowi żądania zajęcia stanowiska, chyba że mający zastosowanie w danym przypadku przepis prawa przewiduje inny termin.
• Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które stronie przysługuje zażalenie.
• W zmienionym od 1 czerwca 2017 r. art. 106 § 6 k.p.a. zastrzeżono, że w razie niezajęcia przez organ stanowiska w wymaganym terminie (zasadniczo 2 tygodnie od dnia doręczenia temu organowi żądania zajęcia stanowiska) stosuje się art. 36-38 k.p.a. (dotyczące m.in. ponaglenia), przy czym organ obowiązany do zajęcia stanowiska niezwłocznie informuje organ załatwiający sprawę o wniesieniu ponaglenia.

Posiedzenie w trybie współdziałania

Od 1 stycznia 2017 r. obowiązuje także art. 106a k.p.a., którym wprowadzono nową instytucję posiedzenia w trybie współdziałania. Organ załatwiający sprawę, który musi czekać z wydaniem decyzji na zajęcie stanowiska przez inny organ, może zwołać takie posiedzenie, jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia zajęcia stanowiska. Przed upływem terminu do jego zajęcia (2 tygodnie, chyba że właściwy przepis prawa przewiduje inny termin), posiedzenie w trybie współdziałania można zwołać tylko na wniosek organu, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska. Po upływie tego terminu nie obowiązuje już wskazane wyżej ograniczenie i organ załatwiający sprawę może zwołać posiedzenie w trybie współdziałania także z urzędu albo na wniosek strony.

W razie wezwania stron na posiedzenie w trybie współdziałania, termin posiedzenia powinien być tak wyznaczony, aby doręczenie wezwań nastąpiło przynajmniej na 7 dni przed posiedzeniem. Jeżeli strony zostały należycie wezwane na posiedzenie, to ich nieobecność nie stanowi przeszkody do jego przeprowadzenia. Jednak w razie stwierdzenia poważnych nieprawidłowości w wezwaniu stron bądź gdy niestawienie się strony zostało spowodowane trudną do przezwyciężenia przeszkodą, odracza się posiedzenie. Na posiedzeniu strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Mogą także wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego. W sytuacji, gdy na posiedzeniu dojdzie do zajęcia stanowiska w formie postanowienia, może ono zostać wpisane do protokołu posiedzenia. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może także w toku posiedzenia np. określić termin, w jakim przekaże swoje stanowisko.