Poradnik Samorządowca - Finanse publiczne

Zmiany ustawy o finansach publicznych (będącej podstawowym aktem regulującym przebieg procesów finansowych w jednostkach sektora publicznego w Polsce) stanowią z jednej strony reakcję na wymogi bieżącego zarządzania środkami publicznymi, z drugiej zaś – są wyrazem dążenia do zreformowania instytucji krajowego prawa finansowego w celu zwiększenia oszczędności, skuteczności i efektywności wykonywania zadań publicznych.

Niewątpliwie uchwaleniu nowej ustawy towarzyszyły intencje sformułowane w uzasadnieniu rządowego projektu, które wskazują na „operacyjne” cele nowej regulacji, czyli:

1) wzmocnienie oraz poprawa przejrzystości finansów publicznych, którą zapewnić ma przede wszystkim ograniczenie form organizacyjno-prawnych sektora finansów publicznych,

2) wprowadzenie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa jako dokumentu ukierunkowującego politykę finansową państwa oraz wieloletniej prognozy finansowej w jednostkach samorządu terytorialnego (dalej: JST),

3) wprowadzenie rozwiązań w zakresie budżetu zadaniowego,

4) przyjęcie stabilnych rozwiązań sprzyjających prowadzeniu racjonalnej gospodarki finansowej w budżecie państwa oraz w budżetach JST, w tym uzupełnienie przepisów dotyczących zasad gospodarowania środkami publicznymi poprzez wprowadzenie możliwości udzielania ulg w spłacie określonych w nowej ustawie niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym,

5) zaproponowanie nowych regulacji usprawniających oraz wzmacniających system audytu wewnętrznego,

6) wzmocnienie norm ostrożnościowych w budżecie państwa oraz w budżetach jednostek samorządu terytorialnego,

7) wprowadzenie zmian w zakresie gospodarowania środkami europejskimi i innymi środkami pochodzącymi ze źródeł zagranicznych, niepodlegającymi zwrotowi.

Tekst nowej ustawy uchwalonej ostatecznie różni się od zapisów projektu w związku z czym niektóre z jej celów, a w szczególności 6, zostały osiągnięte jedynie połowicznie. Niemniej jednak należy stwierdzić, że choć nowa ustawa nie oznacza zmiany o charakterze rewolucyjnym, nowy kształt wielu instytucji krajowego prawa finansowego zasadniczo różni się od istniejącego przed 1 stycznia 2010 r.

Ponadto nowa ustawa wprowadza kilka instytucji dotychczas nieobecnych w polskim porządku prawno-finansowym. Wiele tych modyfikacji i nowości dotyczy podsektora rządowego i budżetu państwa. Są to m.in.: poszerzenie zakresu budżetowania zadaniowego i opracowywania planów oraz sprawozdań w układzie zadaniowym, Wieloletni Plan Finansowy Państwa, rozdzielenie wyniku budżetu środków europejskich od wyniku budżetu państwa. Równie głębokie są jednak także zmiany dotyczące finansów podsektora samorządowego.

Znaczące modyfikacje dotyczą większości instytucji finansów samorządowych stanowiących przedmiot regulacji ustawy o finansach publicznych, stosunkowo łatwo można wskazać te, w których zmiany są najgłębsze. Należą do nich m.in. likwidacja samorządowych funduszy celowych i gospodarstw pomocniczych oraz zmiana formuły funkcjonowania zakładów budżetowych.

W zakresie planowania finansowego znacznie zmodyfikowano istniejące instytucje planowania wieloletniego, wprowadzając obowiązek średnioterminowego prognozowania w postaci wieloletniej prognozy finansowej. Wbrew nazwie wieloletnia prognoza zawiera istotne elementy planowania o charakterze dyrektywnym, zastępując wieloletnie programy inwestycyjne oraz prognozę kwoty długu. Redakcja przepisów dotyczących wieloletniej prognozy finansowej usuwa ponadto pewną część kontrowersji związanych z autoryzacją JST do zaciągania zobowiązań wieloletnich niezwiązanych z zaciąganiem długu publicznego oraz rolą ich poszczególnych organów w tym procesie.

Istotne zmiany dotyczą struktury i kształtu budżetu. Najważniejszą z nich jest niewątpliwie wprowadzenie złotej zasady finansów publicznych, czyli nakazu zrównoważenia budżetu bieżącego (operacyjnego). Zasada ta jest w pewnym stopniu zmodyfikowana, niemniej jednak jej wprowadzenie stanowi krok milowy w procesie zwiększania efektywności zarządzania środkami publicznymi i długiem publicznym na szczeblu lokalnym.

Dla zarządzania długiem samorządowym ważne są także zmiany limitów emisji zadłużenia. Sutkiem nowej konstrukcji wskaźnika obsługi długu do dochodów będzie rozszerzenie możliwości zaciągania długu przez gminy (oraz miasta na prawach powiatu) i województwa, z drugiej zaś strony ograniczenie możliwości pozyskiwania środków pożyczkowych przez powiaty.

Znaczącym modyfikacjom ulega procedura budżetowa oraz poszczególne rodzaje wydatków: należy zwrócić uwagę w szczególności na zmienione przepisy dotyczące udzielania dotacji oraz tworzenia i wykorzystywania rezerw. Nowa ustawa radykalnie skraca ostateczny termin uchwalenia budżetu przez organ stanowiący i wprowadza obowiązek badania rocznych sprawozdań niektórych JST przez biegłych rewidentów. Podkreślenia wymaga także zmiana ogólnej konstrukcji przepisów: o ile obowiązujące do 31 grudnia 2009 r. przepisy regulujące finanse samorządowe zawierały wiele odwołań do przepisów dotyczących budżetu państwa, o tyle nowa ustawa zawiera zasadniczo samodzielny, odrębny zbiór przepisów poświęconych gospodarce finansowej JST, praktycznie uniemożliwiając analogie z budżetem państwa.

Choć nowa ustawa weszła w życie 1 stycznia 2010 r., znaczna część przepisów wprowadzających istotne modyfikacje zaczyna obowiązywać w terminie późniejszym. Kalendarz sukcesywnego wprowadzania zmian w regulacjach dotyczących finansów publicznych, w tym finansów samorządowych, zawiera ustawa z 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.

Publikacja ta stanowi omówienie przepisów nowej ustawy o finansach publicznych dotyczących finansów samorządowych. Jej celem jest zwięzła prezentacja nowego stanu prawnego w tym zakresie. Struktura publikacji odpowiada zasadniczo strukturze nowej ustawy w części, w jakiej dotyczy ona JST i innych podmiotów samorządowego podsektora finansów publicznych. Przepisy zawarte w poszczególnych podziałach ustawy (działy, rozdziały) zostały uporządkowane według instytucji (zgodnie z prawno-finansowym rozumieniem tego terminu), których dotyczą. W zakresie w jakim było to możliwe – zważywszy zakres i głębokość zmian wprowadzonych nową ustawą – zostały wskazane reprezentatywne orzeczenia organów nadzoru, zachowujące aktualność także w nowym stanie prawnym.

Kompleksowe opracowanie zmian w finansach publicznych - w styczniowym numerze Poradnika Samorządowca>>