Planowane zmiany w kontroli skarbowej: skutki dla samorządów

Rząd przygotował projekt zmian w ustawie z 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (dalej: ustawa o kontroli skarbowej). Rządowy projekt zmian w ustawie o kontroli skarbowej zawarty jest w druku sejmowym nr 1852. Zdaniem projektodawców celem zmian jest m.in. ograniczenie „szarej strefy”, a także ograniczenie marnotrawienia środków pochodzących z Unii Europejskiej (dalej: UE). Proponuje się m.in. rozszerzenie zakresu kontroli środków publicznych i pochodzących z UE.

Środki samorządowe podlegające kontroli

Zgodnie z obowiązującymi obecnie przepisami ustawy o kontroli skarbowej do jej zakresu należy m.in. kontrola celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z UE i międzynarodowych instytucji finansowych, podlegającymi zwrotowi (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o kontroli skarbowej)

Kontrola skarbowa nie obejmuje środków własnych samorządów oraz innych środków, które nie podlegają zwrotowi.

Co ma się zmienić

W art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o kontroli skarbowej proponuje się skreślenie po przecinku zwrotu „podlegającymi zwrotowi”. Oznacza on, że kontrolą skarbową będzie można objąć wszystkie środki publiczne oraz pochodzące z UE i międzynarodowych instytucji finansowych, niezależnie od tego, czy podlegają zwrotowi, czy też nie.

Czy kontrola skarbowa może dotyczyć budżetów samorządowych? Wydaje się, że nie. Jak więc proponowaną zmianę uzasadniają projektodawcy? W uzasadnieniu do projektu można przeczytać, że: Zmiana brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 4 (od redakcji: ustawa o kontroli skarbowej) związana jest z pojawiającymi się wątpliwościami w zakresie interpretacji co do zakresu kontroli skarbowej w przedmiocie środków publicznych. Na podstawie obecnego brzmienia nowelizowanych przepisów pojawiają się interpretacje ograniczające uprawnienia organów kontroli skarbowej wyłącznie do kontroli środków publicznych podlegających zwrotowi. Taka interpretacja przepisów jest niezgodna z ich celem i pozostawia poza zakresem kontroli zdecydowaną większość środków publicznych, w tym np. dotacje udzielane z budżetu państwa. Proponowana nowelizacja (...) ma na celu usunięcie wątpliwości interpretacyjnych i doprecyzowanie, iż do zakresu kontroli skarbowej należy kontrola celowości i zgodności z prawem gospodarowania wszystkich środków publicznych, niezależnie od tego, czy podlegają one zwrotowi lub mają charakter bezzwrotny. Jednocześnie nowelizacja dostosowuje brzmienie przepisu do definicji środków publicznych, określonej w ustawie (...) o finansach publicznych. W związku z tym, iż ustawa o finansach publicznych do środków publicznych zalicza również środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej, nowelizacja przepisu nie spowoduje zmian w zakresie kontroli skarbowej w odniesieniu do środków pochodzących z Unii Europejskiej.

A zatem wspomniane w uzasadnieniu doprecyzowanie tak naprawdę rozszerza zakres kontroli.

Ponadto nawet uznając, że kontroli skarbowej podlega całość środków określonych w ustawie z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, może to być ingerencja w działania samorządów terytorialnych, których samodzielność gwarantują akty prawne odrębne od ustawy o kontroli skarbowej.

Może dojść do ograniczenia samodzielności samorządów

Przede wszystkim samodzielność jednostek samorządu terytorialnego gwarantuje Konstytucja RP. Według art. 169 ust. 1 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Zapis ten oznacza więc, że co do zasady nie jest możliwa w tym zakresie ingerencja innych organów państwa, w tym m.in. kontroli skarbowej. Zwiększenie zakresu ingerencji administracji rządowej w działalność samorządów lokalnych może bowiem doprowadzić do nadmiernej centralizacji, a nawet podporządkowania władzy lokalnej administracji centralnej.

Należy również pamiętać o innych istotnych regulacjach w tym zakresie. Chociażby o Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu 15 października 1985 r. (dalej: Europejska Karta Samorządu Terytorialnego).

Zapisy Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego nie dają możliwości kontroli wszystkich środków publicznych wykorzystywanych przez samorządy.

Autorzy projektu zmian w ustawie o kontroli skarbowej twierdzą również, że: Projektowane zmiany dotyczące zakresu kontroli skarbowej mają na celu uniknięcie powielania przez nią podstawowych zadań innych służb lub organów państwowych. Pozwoli to na skoncentrowanie potencjału kontroli skarbowej w obszarze walki z szarą strefą i zwalczania przestępstw skarbowych.

Problem jednak w tym, że przy okazji może dojść do ograniczenia samodzielności samorządów terytorialnych.

Zdaniem projektodawców zmiany nie będą miały bezpośredniego wpływu dla budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z pewnością będą miały pewien wpływ na funkcjonowanie tych jednostek, poddając je kontroli w szerszym niż dotąd zakresie.

 

ARTYKUŁ 8 EUROPEJSKIEJ KARTY SAMORZĄDU LOKALNEGO:

1. Wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie.

2. Wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola administracyjna może jednakże obejmować kontrolę celowości realizowaną przez organ wyższego szczebla w odniesieniu do zadań, których wykonanie zostało społecznościom lokalnym delegowane.

3. Kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić.

Sławomir Liżewski

Podstawy prawne:

• Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483; ost.zm. Dz.U. z 2006 r. nr 200, poz. 1471)

• Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. nr 124, poz. 607)

• Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 19, poz. 100)

• Ustawa z 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (j.t. Dz.U. z 2004 r. nr 8, poz. 65; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 18, poz. 97)

KOMENTARZ

Zakres kontroli skarbowej nie ulegnie zmianie

MAGDALENA KOBOS,

Rzecznik Prasowy Ministerstwa Finansów

– Projektowana zmiana brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (dalej: ustawa o kontroli skarbowej) nie spowoduje ograniczenia samodzielności w żadnej ze sfer funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego. Nowelizacja przepisu nie ma charakteru zmiany merytorycznej. Ma w pierwszej kolejności za zadanie dostosowanie brzmienia przepisu do definicji środków publicznych, określonej w ustawie z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

Ponadto nowelizacja ma na celu doprecyzowanie przedmiotowego przepisu, który w obecnym brzmieniu wzbudził w jednostkowych przypadkach wątpliwości, co do zakresu kontroli skarbowej w przedmiocie badania procesów gospodarowania środkami publicznymi. Nowe brzmienie przepisu expressis verbis wskazuje cel tej regulacji i stanowi, że kontroli skarbowej podlega kontrola celowości i zgodności z prawem gospodarowania wszystkimi środkami publicznymi. Doprecyzowanie przepisu pozwoli uniknąć prób interpretowania przepisów określających zakres kontroli skarbowej w sposób, który pozbawiałby organy odpowiedzialne za ochronę interesów Skarbu Państwa możliwości weryfikowania prawidłowości gospodarowania zdecydowaną większością środków publicznych.

Wobec powyższego projektowana nowelizacja ustawy o kontroli skarbowej nie wpłynie na dotychczasowy sposób sprawowania władzy publicznej przez jednostki samorządu terytorialnego i ich samodzielność. W szczególności zakres prowadzonych obecnie przez organy kontroli skarbowej kontroli środków publicznych, którymi gospodarują jednostki samorządu terytorialnego, nie ulegnie zmianie.

Nie trzeba powielać zadań RIO

ZYGMUNT FRANKIEWICZ,

Prezydent Gliwic

– W liście skierowanym do Prezesa Rady Ministrów Donalda Tuska zwróciłem uwagę na fakt, że proponowany projekt zmiany ustawy z 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (przyp. red., dalej: ustawa o kontroli skarbowej) w zakresie dotyczącym art. 2 ust. 1 pkt 4 narusza zasadę samodzielności samorządu terytorialnego wynikającą z Konstytucji oraz wiążących Polskę regulacji międzynarodowych. Zgodnie z Europejską Kartą Samorządu Lokalnego, kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa. Może obejmować kontrolę celowości, ale wyłącznie w odniesieniu do zadań, których wykonanie zostało samorządom delegowane. Organem, który od wielu lat sprawuje w tym zakresie kontrolę nad samorządem, są regionalne izby obrachunkowe (przyp. red.; dalej: RIO). Proponowana zmiana przepisów – jakkolwiek uzasadniana nieco pokrętnie przez stronę rządową koniecznością stworzenia możliwości kontroli dotacji udzielonych z budżetu państwa – de facto spowoduje powołanie konkurencyjnego w stosunku do RIO organu kontroli z dodatkowym uprawnieniem w zakresie kontroli celowości wykorzystania środków własnych i z subwencji. Zaproponowałem więc Premierowi, by dokonując zmian w ustawie o kontroli skarbowej, wyraźnie wykluczyć w tym zakresie ingerencję urzędów kontroli skarbowej w sprawy, które powinny być rozstrzygane i kontrolowane wewnątrz wspólnoty samorządowej.

Odpowiedź podpisana przez p.o. Dyrektora Departamentu Kontroli Skarbowej mnie zmartwiła. Zdaniem Ministerstwa Finansów badanie celowości i zgodności z prawem gospodarowania przez jednostki samorządu terytorialnego środkami publicznymi (wszystkimi, w tym własnymi) nie godzi w niezależność tych jednostek. Z przykrością zauważam więc, że ustawodawca zamierza usankcjonować ingerencję organów kontroli państwowej w działalność samorządu. W skrajnych przypadkach może to doprowadzić do sytuacji, w której organ administracji rządowej będzie przesądzał o tym, że remont ulicy A był celowy, a ulicy B już nie! A może chodzi o skuteczne narzędzie oddziaływania na „niepokorne” samorządy?

Notowała Wioletta Kępka