Z dotacji oświatowej JST nie można sfinansować prac wykończeniowych w przedszkolu

• Tytuł dotacyjny
• Przeznaczenie dotacji oświatowych
• Zamieszanie z rodzajem wydatków
• Specyfika podmiotu prywatnego
• Skutki prawne nieprawidłowego wydatkowania dotacji

Odpowiedź

Nie. Rodzaj wydatków, rozumianych jako płatności, jakie beneficjent zamierza rozliczyć ze środków dotacji oświatowej, wskazanych ogólnie jako związane z pracami adaptacyjno-wykończeniowymi wynajmowanego lokalu, w którym docelowo prowadzona jest placówka, nie mieści się w kategoriach wydatków dopuszczonych do poniesienia z dotacji podmiotowych na działalność bieżącą beneficjenta (art. 131 ustawy o finansach publicznych; dalej: u.f.p.), czyli na wydatki możliwe do sfinansowania z dotacji oświatowych (wskazanych w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych; dalej: u.f.z.o.).

Uzasadnienie

Co do zasady każda dotacja, której podstawą, tj. tytułem dotacyjnym jej udzielania, jest ustawa o finansach publicznych bądź ustawa odrębna (w tym przypadku ustawa o finansowaniu zadań oświaty), podlega szczególnym zasadom rozliczania, bowiem jest przeznaczona na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych (art. 126 u.f.p.).

WAŻNE

Ze względu na przeznaczenie ustawodawca na gruncie przepisów o finansach publicznych rozróżnił dotacje celowe (art. 127 u.f.p.), dotacje przedmiotowe (art. 130 i art. 217 u.f.p.) oraz dotacje podmiotowe (art. 131 i art. 218 u.f.p.). Dzięki zastosowaniu definicji ogólnej i zdefiniowaniu trzech poszczególnych rodzajów dotacji, dla każdego tytułu dotacyjnego przewidzianego w źródłach prawa powszechnie obowiązującego możliwe staje się ustalenie rodzaju przewidzianej w nim dotacji, a także w przypadku każdej dotacji możliwe jest dobranie dla niej przepisów właściwych do określenia zasad i trybu jej przyznawania i rozliczania.

Definicje legalne poszczególnych rodzajów dotacji pozwalają określić, czy dany wydatek należy w ogóle traktować jako dotację, a jeśli tak, to według jakich reguł należy dla niego dobierać cechy dotyczące przeznaczenia dotacji ‒ każdą z dotacji na gruncie ustawy o finansach publicznych zalicza się do tylko jednego z trzech możliwych rodzajów dotacji. Cechy właściwe przeznaczeniu dotacji mają zatem znaczenie dla ustalenia rodzaju danych finansowych do rozliczenia się z jej wykorzystania zgodnego z przeznaczeniem.

Tytuł dotacyjny

Dotację będącą przedmiotem zapytania, tzw. dotację oświatową w rozumieniu ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, zalicza się do dotacji podmiotowych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych.

Przeznaczeniem dotacji podmiotowej otrzymanej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (JST) - zgodnie ze szczególnym przepisem art. 218 u.f.p. w zw. z art. 131 u.f.p. - jest dofinansowanie działalności bieżącej (beneficjenta) w zakresie określonym w odrębnej ustawie - w tym przypadku u.f.z.o.

W odniesieniu do pojęcia działalności bieżącej zastosowanego w art. 131 u.f.p. ustawodawca nie wskazał jego definicji legalnej. Należy mieć na uwadze, że na gruncie przepisów u.f.p. nie jest ono synonimem określenia "wydatki bieżące budżetu JST" jako pojęcia zdefiniowanego i rozróżniającego wśród wydatków bieżących budżetu JST szczegółowo ich rodzaj.

Skoro w przypadku dotacji podmiotowych z budżetu JST specyfikację działalności bieżącej (beneficjenta), jako przeznaczenia dotacji podmiotowej, powinna określać dla każdej z tego rodzaju dotacji ustawa odrębna od u.f.p., to właśnie w przepisach u.f.z.o. należy szukać odpowiedzi na pytanie, na jaki rodzaj wydatków (kosztów) ponoszonych przez beneficjenta przeznaczone są dotacje oświatowe (wskazane odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 u.f.z.o.).

WAŻNE

W przypadku udzielanych z budżetu JST dotacji podmiotowych to właśnie przepisy ustawy odrębnej, źródłowej dla tytułu dotacyjnego, określają zarówno beneficjenta takiej dotacji, jak i prowadzoną przez niego działalność bieżącą, na którą wolno przeznaczyć i wydatkować dotację podmiotową. Udzielanie dotacji podmiotowej wskazanemu prawnie podmiotowi przyjmuje zazwyczaj postać obowiązku organu dotującego. Natomiast to każdorazowo przepis ustawy źródłowej samodzielnie określa rodzaj działalności bieżącej, na jaką beneficjent powinien dotację przeznaczyć i rozliczyć się, przed organem udzielającym tej dotacji, z jej wydatkowania zgodnego z ustawowo określonym przeznaczeniem.

Przeznaczenie dotacji oświatowych

Przeznaczenie dotacji oświatowych zostało określone w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. W przepisie tym określono kategorie przedmiotowe wydatków nazwanych "wydatkami bieżącymi", na jakie można przeznaczyć (wydatkować) środki z dotacji oświatowych (art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.p.). Mają to być wydatki bieżące ponoszone na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:

1. roczne wynagrodzenia osób fizycznych zatrudnionych odpowiednio na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej albo prowadzących placówkę, o ile pełnią w niej funkcję dyrektora albo prowadzą zajęcia;
2. finansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, tj.:

• zapewnienie warunków działania, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki,
• zapewnienie warunków do specjalnej organizacji nauki i metod pracy w zakresie kształcenia specjalnego,
• wykonywanie remontów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie,
• zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, finansowej i organizacyjnej,
• wyposażenie w niezbędne pomoce dydaktyczne i sprzęt.

Warto zaznaczyć, że przez wydatki bieżące określone w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. należy rozumieć takie wydatki (beneficjenta), jakie odpowiadają strukturze rodzajowej bieżących wydatków budżetu JST określonych odpowiednio w art. 236 ust. 2 u.f.p.

Punktem odniesienia tych wydatków bieżących są kategorie planowane w budżecie rocznym JST oraz planowane w pochodnych od niego rocznych planach finansowych jednostek budżetowych. Do specyfikacji tych wydatków jednostki budżetowe stosują ich kategoryzacje z rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych.

Zamieszanie z rodzajem wydatków

W tym miejscu należy przywołać przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o., który dopuszcza wykorzystanie dotacji oświatowych na, niebędące wydatkami bieżącymi, wydatki na zakup określonych rodzajów środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych (wskazano tu kilkanaście ściśle określonych rodzajów zakupów rzeczy stanowiących środki trwałe, bez dopuszczenia ewentualnych wydatków na inwestycje kubaturowe lub modernizacje).

Niemniej posiłkowanie się określeniem wydatków bieżących, w rozumieniu art. 236 ust. 2 u.f.p., ograniczone zostało do zastosowania w odniesieniu do wydatków bieżących wskazanych wyłącznie w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. Tym samym nie jest możliwe zastosowanie rozszerzenia pojęcia wydatków bieżących na inne niż bieżące wydatki ponoszone przez beneficjenta w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. Tylko takie wydatki mogą zostać rozliczone w zakresie dotacji oświatowej.

WAŻNE

W świetle przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświaty w relacji z przepisami ustawy o finansach publicznych nie ma prawnego uzasadnienia twierdzenie, że wydatki beneficjenta określone jako zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych (art. 35 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o.) były jego wydatkami majątkowymi (z art. 236 ust. 4 u.f.p.).

Specyfika podmiotu prywatnego

Podmiot prywatny jako beneficjent dotacji, w zakresie przeznaczenia i wykorzystania dotacji, a tym bardziej w zakresie organizacji swojej gospodarki finansowej, nie jest związany przepisami o kategoriach wydatków ustanowionych odpowiednio wobec budżetów JST. Nie wiąże go również prawne znaczenie normatywnych nazw poszczególnych podziałek paragrafowych klasyfikacji budżetowej wydatków (tu: jednych jako "wydatki bieżące", drugich jako "wydatki majątkowe"). Polityka rachunkowości takiego beneficjenta odbiega diametralnie od reguł wiążących jednostki budżetowe.

Należy mieć na uwadze fakt, że dyspozycja interpretacyjna z art. 236 ust. 2 u.f.p., co prawda bez wyraźnego wskazania (bez użycia w niej słów: "odpowiednio stosować"), jednak nakazuje w zakresie rozumienia działalności bieżącej beneficjenta przyjmować budżetową kategoryzację wydatków bieżących.

Należy kategorycznie podkreślić, że obowiązujące regulacje w żadnym miejscu nie wskazują, aby wobec części przedstawionych w rozliczeniu dotacji wydatków (kosztów) beneficjenta stosować pojęcie wydatków majątkowych w takim rozumieniu, jakie nadaje przepis art. 236 ust. 4 u.f.p. Dlatego w świetle przepisów u.f.z.o. w relacji z przepisami u.f.p. nie jest prawnie możliwe do obrony twierdzenie, że wydatki beneficjenta określone w art. 35 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. dotyczące zakupu środków trwałych (oraz wartości niematerialnych i prawnych) mogły być utożsamiane z wydatkami majątkowymi w rozumieniu art. 236 ust. 4 u.f.p. Dla beneficjenta są one inwestycją w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy o rachunkowości (dalej: u.r.), co nie czyni z żadnej jego inwestycji wydatku majątkowego w rozumieniu niestosowanej do beneficjenta specyfikacji wydatków majątkowych budżetu JST z art. 236 ust. 4 u.f.p.

Według art. 3 ust. 1 pkt 17 u.r. przez pojęcie inwestycji rozumie się aktywa posiadane przez jednostkę w celu osiągnięcia z nich korzyści ekonomicznych wynikających z przyrostu wartości tych aktywów, uzyskania przychodów w formie odsetek, dywidend (udziałów w zyskach) lub innych pożytków, w tym również z transakcji handlowej, a w szczególności aktywa finansowe oraz te nieruchomości i wartości niematerialne i prawne, które nie są użytkowane przez jednostkę, lecz są posiadane przez nią w celu osiągnięcia tych korzyści.

Skutki prawne nieprawidłowego wydatkowania dotacji

Wydatki, jako dokonane płatności, które beneficjant zamierza rozliczyć z dotacji, dotyczące prac adaptacyjno-wykończeniowych lokalu w stanie deweloperskim (m.in. montaż windy, ułożenie podłóg), który jest wynajmowany przez organ na potrzeby prowadzenia placówki, nie mieszczą się w kategoriach wydatków możliwych do poniesienia na ustawowo wskazaną działalność bieżącą beneficjenta (art. 131 u.f.p.), którą w przypadku dotacji oświatowych określają przepisy art. 35 ust. 1 u.f.z.o. ze wskazanymi tam rodzajami wydatków, jakie mogą być finansowane z dotacji oświatowych odpowiednio z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 u.f.z.o.

Oświadczenie organowi udzielającemu dotacji, że tego typu wydatki zostały poniesione ze środków otrzymanej dotacji oświatowej, przedstawione w rozliczeniu dotacji (dokonanym w trybie i w specyfikacji danych określonym w uchwale organu stanowiącego JST zgodnie z art. 38 u.f.z.o.) spowoduje powstanie po stronie beneficjenta obowiązku zwrotu odpowiedniej części dotacji jako wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem (na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.f.p.) wraz z odsetkami naliczanymi jak od zaległości podatkowych.

Stwierdzenie przez organ dotujący wydatkowania części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem jest jednoznaczne z powstaniem po stronie organu dotującego zobowiązania do ustalenia kwoty dotacji do zwrotu do budżetu JST pod rygorem postawienia osobie reprezentującej organ zarzutu dopuszczenia się popełnienia deliktu z art. 8 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dalej: u.n.d.f.p.).

Nie dokonując zwrotu dotacji w terminie 15 dni od stwierdzenia okoliczności stanowiących podstawę do zwrotu dotacji, beneficjent narazi się na zarzut popełnienia deliktu z art. 9 pkt 3 u.n.d.f.p. Brak wpłaty zobowiązania do budżetu JST spowoduje wdrożenie przez organ wykonawczy JST procedury dochodzenia niepodatkowej należności budżetu JST poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji o ustaleniu kwoty dotacji do zwrotu i daty, od której naliczane są odsetki podatkowe (z art. 61 w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 oraz art. 67 ust. 1 u.f.p.).

W sytuacji, w której nie będzie dowodu, że kwestionowane wydatki beneficjent kasowo pokrył ze środków z dotacji posiadanych w chwili ich kasowego poniesienia, a beneficjent nie przedstawi organowi dowodu poniesienia w okresie rozliczeniowym innych wydatków kwalifikowanych (z art. 35 ust. 1 u.f.z.o.), to po stronie beneficjenta będzie występował obowiązek zwrotu niewykorzystanej części dotacji (na podstawie art. 251 u.f.p.).

W przypadku niedokonania zwrotu niewykorzystanej kwoty dotacji do 31 stycznia roku następującego po roku otrzymania dotacji organ JST ma obowiązek naliczenia odsetek jak od zaległości podatkowych. Formą dochodzenia wpłaty zwrotu części niewykorzystanej kwoty dotacji do budżetu JST będzie decyzja administracyjna wskazana powyżej.

Również w tym przypadku zwrot dotacji zabezpieczony jest przepisami sankcyjnymi z art. 8 pkt 3 u.n.d.f.p. (obowiązki organu) i art. 9 pkt 3 u.n.d.f.p. (obowiązki beneficjenta).

Źródło: Gazeta Samorządu i Administracji nr 12/2021

• art. 35 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświaty (j.t. Dz.U. z 2021 r. poz. 1930)

• art. 2 pkt 4, art. 11, art. 60 pkt 1, art. 61, art. 64, art. 126, art. 131, art. 218, art. 236 ust. 2 i 4, art. 251, art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost. zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1927)

• art. 2 ust. 1 pkt 17 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (j.t. Dz.U. z 2021 r. poz. 217)