Sprawy należy rozstrzygać na korzyść obywatela

Według E. Ochendowskiego, uznanie administracyjne istnieje wówczas, gdy administracja dla urzeczywistnienia stanu prawnego może wybierać między różnymi rozwiązaniami, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu. Inaczej mówiąc, ustawa pozwala na wybór następstwa prawnego, przy czym można dokonywać wyboru między dwoma lub więcej możliwościami.

Uznanie stwarza administracji możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawę. Gdy administracja działa na podstawie uznania, wtedy jej szczególnym obowiązkiem jest dokładne zbadanie i rozważenie okoliczności indywidualnych danej sprawy w celu jej prawidłowego rozwiązania, bo przecież miała możliwość wyboru rozstrzygnięcia i dlatego powinna wybrać rozstrzygnięcie optymalne.

Uznanie zapewnia ustawodawca, ponieważ musi ono wynikać z normy prawnej (ustawowej). Technicznie upoważnienie do uznania przybiera formę wyraźnego wskazania na uznanie, ale najczęściej przez wyrażenie organ „może”, „jest upoważniony”, bądź wynika z całokształtu uregulowania. Nie ma natomiast uznania, gdy ustawa stanowi, że organ „wyda”, „ustali”, „nakazuje”. (E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Dom Organizatora, Toruń 2005, str. 200-201).

Uznanie administracyjne to nie dowolność

Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) zajął w tej kwestii jednoznaczne stanowisko - działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności po stronie organów orzekających (wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., sygn. akt 820/81, opubl. ONSA z 1981 r. nr 1, poz. 57). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 par. 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99, niepubl.).

Decyzja uznaniowa musi być podjęta w granicach obowiązujących przepisów i nie może mieć cech dowolności. W przypadku niemożności wydania decyzji uznaniowej - pozytywnej względem wszystkich wnioskodawców - organ administracyjny musi ustalić zgodne z prawem kryteria, według których będzie uznaniowo przydzielać deficytowe dobra (zezwolenia) - wyrok NSA z 19 stycznia 1984 r., sygn. akt II SA 1708/83, opubl. ONSA z 1984 r., z. 1, poz. 6. Jeśli przyznanie uprawnienia lub nałożenie obowiązku prawodawca pozostawił uznaniu organu, określając jednak kryteria ocenne, którymi ma się kierować organ administracji, na NSA spoczywa obowiązek kontroli m.in. zgodności ustaleń dokonanych przez organ ze wskazanymi kryteriami i ich zastosowanie w sprawie (wyrok NSA z 27 sierpnia 1981 r., sygn. Akt S.A./GD 42/81, opubl. ONSA z 1981 r. nr 2, poz. 79).

Granice

Zgodnie ze sformułowaną przez Z. Janowicza tezą, nie ma uznania administracyjnego „w ogóle”. Istnieje tylko takie uznanie i w takich granicach, jakie ustanowi w danym przypadku ustawodawca (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1996 r., str. 272). Natomiast J. Starościak twierdzi, że granice swobodnego uznania to zespół okoliczności faktycznych lub przepisów prawnych, które powodują, że organ administracyjny, działając na zasadzie swobodnego uznania, działa legalnie, nie dowolnie (J. Starościak, Swobodne uznanie władz administracyjnych, Książnica Polska, Warszawa 1948 r., str. 92-98).

Pojęcie „granice uznania administracyjnego” zostało sprecyzowane w orzecznictwie. Zdaniem NSA, granice uznania administracyjnego znajdują wyraz w przepisach prawa, a konkretnie w zasadach ogólnych k.p.a. Zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażone zwłaszcza w art. 7-11 k.p.a., są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury (wyrok NSA z 4 czerwca 1982 r., sygn. akt I S.A. 258/82, opubl. ONSA z 1982 r. nr 1, poz. 54). Działanie w ramach uznania administracyjnego pozostawia jedynie tym organom wybór co do skutku prawnego znajdującego uzasadnienie we względach celowości gospodarczej, zasadach współżycia i interesu społecznego, polityce państwa - to jest zasadach wypełniających dyspozycje art. 7 k.p.a. (wyrok NSA z 10 października 1983 r., sygn. akt I S.A. 523/84, opubl. ONSA z 1984 r. nr 2, poz. 87). W konsekwencji, sądowa kontrola decyzji uznaniowych ograniczona jest do zbadania, czy w sprawie nie nastąpiło naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które miałoby wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 24 marca 1999 r., sygn. akt I SA/Wr 166/97, niepubl.).

Domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy

Zdaniem NSA, w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym (art. 7 k.p.a.). Organ orzekający w każdym przypadku ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny chodzi, i udowodnić, że jest on tak ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywatela. Zarówno wykazanie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu społecznego nad indywidualnym podlegać muszą wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, szczególnie wówczas, gdy w ocenie organu, w interesie społecznym leży ograniczenie praw obywatela określonych w Konstytucji RP (wyrok NSA z 21 czerwca 2001 r., sygn. akt V SA 3718/00, opubl. ONSA z 2002 r. nr 3, poz. 124).

W innym orzeczeniu sąd wyraźnie stwierdza, że organowi administracji publicznej, nawet gdy działa w ramach uznania administracyjnego, nie wolno się ograniczać do ochrony interesów państwa. Powinien on być również obrońcą interesów jednostki, zwłaszcza wówczas, gdy strona postępowania nie ma ze względu na stan zdrowia właściwego rozeznania w przepisach prawa i nie może - bez udzielenia jej właściwych wskazówek i informacji - tak pokierować swoimi działaniami, aby wykazać te wszystkie okoliczności, które mają wpływ na rozstrzygnięcie. Na organie spoczywa w takiej sytuacji szczególny obowiązek udzielenia słabszej stronie niezbędnych informacji (wyrok WSA w Warszawie z 18 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2057/05, niepubl.; wyrok NSA z 28 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2486/01, niepubl.).

Zatem jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się w ten sposób domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że brak jest realnych możliwości, pozytywne rozstrzygnięcie bowiem niemożliwe jest z przyczyn faktycznych albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie niebudzący wątpliwości interes ogólny (wyrok NSA z 20 marca 2002 r., sygn. akt V SA 2036/01, niepubl.; wyrok NSA z 30 czerwca 2000 r., sygn. akt V SA 2880/99, niepubl.).

Z zasadą tą współbrzmią inne przepisy k.p.a. nakazujące np. w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy (art. 7 par. 1 k.p.a.) oraz dokonać jego obiektywnej oceny (art. 80 k.p.a.), a także dotyczące uzasadnienia decyzji administracyjnej, w którym wymagane jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz oceny stanu faktycznego w świetle przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji (wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81, opubl. ONSA z 1981 r. z. 1, poz. 57).

Obowiązek uzasadniania decyzji uznaniowych

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji administracyjnej został zawarty w art. 107 par. 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Zgodnie z jego brzmieniem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać zwłaszcza wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W literaturze przedstawiane są argumenty przemawiające za prawidłowym i wyczerpującym sporządzeniem uzasadnienia decyzji. Należą do nich: realizacja zasady pogłębiania zaufania do administracji publicznej, świadomości oraz kultury prawnej obywateli (art. 8 k.p.a.); zasada wyjaśniania przesłanek działania organu administracyjnego (art. 11 k.p.a., co może mieć także wymiar antykorupcyjny); swoiste zabezpieczenie bytu prawnego decyzji na wypadek ewentualnych postępowań prowadzonych w trybie nadzwyczajnym, a więc postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji - postępowanie prowadzone przede wszystkim wskutek błędów materialnoprawnych i ustrojowych w treści decyzji ostatecznej (art. 156 k.p.a.); realizacja postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną - postępowanie prowadzone wskutek błędów proceduralnych postępowania, w wyniku którego została wydana ostateczna decyzja administracyjna art. 145 k.p.a. (I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz. Doktryna. Orzecznictwo, Wydawnictwo „Zakamycze”, Kraków 2002 r., str. 320-321).

Poglądy reprezentowane w doktrynie co do konieczności sporządzania uzasadnienia decyzji uznaniowych podzielane są w orzecznictwie. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwieniu sprawy, ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu (wyrok WSA w Warszawie z 9 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/WA 1449/05, niepubl.).

W wyroku z 24 listopada 2005 r. WSA w Warszawie (sygn. akt III SA/Wa 2293/05, niepubl.) stanął na stanowisku, że prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 par. 3 k.p.a. uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych na podstawie uznania administracyjnego, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych dla wnioskodawcy. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego niż w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania.

Według NSA, uznanie wniosku za niezasługujący na uwzględnienie wymaga uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 107 par. 3 k.p.a. (wyrok NSA z 17 marca 1994 r., sygn. akt SA/Po 3597/93, niepubl.). Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 985/05, niepubl.). Wyczerpujące przedstawienie motywów decyzji obejmujące kryteria, jakimi kierował się organ, oceniając fakty, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, ma szczególną wagę w sprawach, w których o określone dobro - będące przedmiotem reglamentacji administracyjnej - występuje kilka podmiotów. Wówczas decyzja powinna się sprowadzać do wskazania - wyboru jednego z podmiotów, który w porównaniu z pozostałymi najpełniej spełnia kryteria przyznania określonego dobra, a dla pozostałych uczestników wybór ten stanowiłby podstawę do negatywnego rozstrzygnięcia ich wniosków (wyrok WSA w Warszawie z 28 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 327/05, niepubl.).

Jak stanowi art. 107 par. 4 k.p.a., można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. Jednak, zgodnie ze stanowiskiem NSA, nie dotyczy to decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania.

Z uznaniowym charakterem decyzji administracyjnych nie jest związana żadna generalna zasada zwalniająca organ od sporządzenia uzasadnienia decyzji administracyjnej. W tym przypadku stosuje się zasady k.p.a. dotyczące uzasadniania decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81, opubl. OSPiKA z 1982 r. nr 1-2, poz. 22). Takie samo stanowisko reprezentowane jest w literaturze - tam, gdzie przepisy prawa dają organowi możliwość elastycznego działania, nie powołując się na interes państwa lub porządek publiczny, organ administracji nie jest zwolniony od obowiązku uzasadnienia decyzji (Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa-Poznań 1982, str. 191).

Jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony.

ZAPAMIĘTAJ

Reasumując, należy stwierdzić, że na organie administracyjnym orzekającym w ramach uznania administracyjnego ciąży szczególna odpowiedzialność. Z jednej bowiem strony ustawodawca dał mu możliwość samodzielnego decydowania w granicach uznania administracyjnego o sytuacji prawnej konkretnej osoby (podmiotu), z drugiej zaś zobowiązuje organ do przekonującego przedstawienia zajętego stanowiska. Nie ulega natomiast wątpliwości, że prawidłowe wykorzystywanie uznania administracyjnego przez organ administracyjny pozwala mu budować swoją wiarygodność i akceptację dla podejmowanych działań.

dr Dorota Fleszer