Dopuszczalny zakres kontroli skarbowej

Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gliwicach wydał 27 kwietnia 2009 r. oczekiwany przez gminy, powiaty i województwa wyrok dotyczący dopuszczalnego zakresu kontroli skarbowej środków publicznych, którymi gospodarują samorządy (sygn. akt I SA/GL193/09). Według WSA kontrola skarbowa samorządu w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi nie może obejmować dochodów własnych samorządów ani tych środków, które nie podlegają zwrotowi (państwu, Skarbowi Państwa, budżetowi państwa czy państwowym funduszom celowym).

Wyniki kontroli w Gliwicach

Po przeprowadzonej w 2007 r. w Gliwicach kontroli skarbowej Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej (dalej: Dyrektor) w Katowicach (któremu podlegają Gliwice) w wynikach pokontrolnych zarzucił Miastu nieprawidłowości w:

• zakresie podejmowania przez pracowników Urzędu Miasta bieżących czynności egzekucyjnych w stosunku do podatników zalęgających z zapłatą podatku od nieruchomości,

• zbywaniu majątku Miasta,

• przekazywaniu dotacji organizacjom pozarządowym i przedsiębiorcom oraz

• gospodarowaniu środkami publicznym w związku z przeprowadzanymi przetargami.

Zalecono także usunąć istniejące nieprawidłowości w ciągu miesiąca.

Stanowisko Miasta

Władze Miasta odwołały się od wyników kontroli do WSA w Gliwicach. Podstawą skargi nie były jednak same wyniki, ale naruszenie przez Dyrektora przepisów poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (w tekście: ustawa o kontroli skarbowej).

Ponadto, zdaniem władz Miasta, zakresu kontroli skarbowej nie można oddzielać od jej celów. Podstawowym zaś celem kontroli skarbowej (jak wynika z art. 1 ustawy o kontroli skarbowej) jest ochrona interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa oraz zapewnienie skuteczności wykonywania zobowiązań podatkowych i innych należności stanowiących dochód budżetu państwa lub państwowych funduszy celowych. A rozszerzenie zakresu kontroli na środki niezwiązane ze sferą interesów oraz praw majątkowych Skarbu Państwa jest nieuzasadnione.

Według władz Miasta, w konsekwencji Dyrektor niezgodnie z prawem uznał, że kontrola skarbowa może dotyczyć wszelkich środków publicznych pozostających w dyspozycji samorządu. Jednocześnie Miasto wniosło do WSA o uchylenie względnie stwierdzenie bezskuteczności kontroli, ponieważ, w jego ocenie, postępowanie kontrolne było prowadzone bez podstawy prawnej.

W skardze do WSA zwrócono także uwagę, że dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie dopuszczalności drogi sądowo-administracyjnej w sprawach skarg na wynik kontroli nie znajduje w tym przypadku zastosowania. W przeciwieństwie bowiem do dotychczas kierowanych skarg Miasto nie kwestionuje ustaleń zawartych w wyniku kontroli, ale prawo Dyrektora do prowadzenia postępowania kontrolnego w zakresie środków publicznych niepodlegających zwrotowi. A uchylenie wyników kontroli jest konieczne w związku z brakiem podstawy prawnej do jej przeprowadzenia.

Stanowisko Urzędu Kontroli Skarbowej

W odpowiedzi na skargę Dyrektor stwierdził m.in., że jeżeli chodzi o dopuszczalny zakres kontroli skarbowej (na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o kontroli skarbowej), to tekst po przecinku, czyli „podlegającymi zwrotowi”, dotyczy tylko środków pochodzących z Unii Europejskiej i międzynarodowych instytucji finansowych.

Wyrok pierwszej instancji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpatrując sprawę w pierwszej instancji, odrzucił skargę Miasta na wyniki kontroli Dyrektora (postanowienie WSA w Gliwicach z 26 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Gl 619/07). Sędziowie uznali, że nie podlega ona sądownictwu administracyjnemu (na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w wyniku kontroli nie nałożono bowiem na Miasto żadnych obowiązków.

Sąd nie odniósł się do skargi na niedopuszczalny zakres kontroli skarbowej.

Miasto wniosło skargę kasacyjną na postanowienie WSA do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który je uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach (postanowienie NSA z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 539/08).

Kiedy należy zatrudnić audytora w samorządzie>>

Wyrok po ponownym rozpatrzeniu sprawy

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy WSA uchylił wyniki kontroli skarbowej w Gliwicach, zarzucając, że dotyczyła ona wszystkich środków publicznych, którymi gospodarowało Miasto, a więc także niepodlegających zwrotowi i dochodów własnych, co jest niezgodne z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o kontroli skarbowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, ze kontrola dotyczyła nie tylko zgodności z prawem, lecz również celowości gospodarowania środkami własnymi Miasta oraz funduszami niepodlegającymi zwrotowi (o czym świadczą zalecenia pokontrolne), co narusza samodzielność gminy, którą gwarantują m.in.:

• art. 169 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.,

• art. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym,

• Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu 15 października 1985 r.

Zdaniem WSA w tym przypadku naruszono samodzielność finansową samorządu, rozumianą jako prawo do posiadania własnych zasobów finansowych i swobodnego dysponowania nimi w ramach wykonywania własnych uprawnień.

Według WSA zakres kontroli oraz jej wynik, w którym nakazano Gliwicom usunięcie wskazanych nieprawidłowości w zakresie gospodarowania, wykraczał poza ramy dopuszczalnej kontroli samorządów, a tym samym wpływał na swobodę wykonywania uprawnień Miasta oraz naruszał zasady samorządności lokalnej.

Sędziowie stwierdzili także, że nie kwestionują wyników kontroli, lecz legalność jej przeprowadzenia. A ponieważ w skardze Miasto zakwestionowało jedynie samą legalność podjętych wobec niego czynności kontrolnych, nie zaś sam wynik kontroli, powinnością sądu pierwszej instancji było skontrolowanie skargi pod tym kątem.

Zasady przeprowadzania kontroli przez wojewodów>>

Planowane zmiany będą niekonstytucyjne

Chociaż wyrok WSA jest nieprawomocny, a Dyrektor złożył skargę kasacyjną do NSA, to jest on dla gmin, powiatów i województw bardzo ważny. Zwłaszcza istotna jest ta część wyroku WSA, która dotyczy dopuszczalności rozszerzania kontroli skarbowej. W Sejmie, już po pierwszym czytaniu, jest bowiem rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o kontroli skarbowej (druk sejmowy nr 1852). Rząd proponuje m.in. wykreślić z art. 2 ust. 1 pkt 4 zwrot „podlegające zwrotowi”, co oznacza, że kontrolą skarbową w samorządach będzie można objęć wszystkie środki publiczne oraz pochodzące z UE.

Według WSA kontrola administracyjna samorządów, do której należy m.in. kontrola skarbowa, może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (dalej: Konstytucja) lub w ustawie (w przypadku kontroli skarbowej będzie to ustawa o kontroli skarbowej). Przy czym może mieć ona na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych.

Dlatego kontrola celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi samorządu – niezależnie od ich charakteru czy źródeł pochodzenia lub przeznaczenia i bez względu na to, czy podlegają one zwrotowi – narusza zasady samodzielności samorządu i wpływa na swobodę wykonywania jego uprawnień. Nie znajduje także uzasadnienia w Konstytucji ani w innych ustawach lub umowach międzynarodowych.

W związku z tym WSA stwierdził, że ustawa o kontroli skarbowej nie może zawierać (teraz ani w przyszłości – przyp. red.) i nie zawiera norm uprawniających do kontroli celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi jednostek samorządu terytorialnego w zakresie szerszym niż wynika to z ochrony interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa czy wykonywania zobowiązań publicznych i innych należności niż stanowiących dochód budżetu państwa lub państwowych funduszy celowych.

Dlatego kontrola skarbowa obejmująca szerszy zakres, niż wynikający z Konstytucji, będzie niezgodna z prawem.

SŁOWNICZEK

Samodzielność gminy oznacza, że w granicach wynikających z ustaw nie jest ona przyporządkowana czyjejkolwiek woli oraz że w tych granicach podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie własną wolą wyrażoną przez jej organy pochodzące z wyboru.

POZNAJ PRZEPIS USTAWY O KONTROLI SKARBOWEJ

Do zakresu kontroli skarbowej należy kontrola celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej i międzynarodowych instytucji finansowych, podlegającymi zwrotowi (art. 2 ust. 1 pkt 4).

Wioletta Kępka

Podstawy prawne:

• Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483; ost.zm. Dz.U. z 2006 r. nr 200, poz. 1471)

• Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 53, poz. 433)

• Ustawa z 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (j.t. Dz.U. z 2004 r. nr 8, poz. 65; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 85, poz. 716)

• Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. nr 124, poz. 607; ost.zm. Dz.U. z 2006 r. nr 154, poz. 1107)