Aspekty środowiskowe w nowym prawie zamówień publicznych

Zrównoważone zamówienia

Zrównoważone zamówienia to taki sposób organizacji postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, który uwzględnia aspekty środowiskowe lub społeczne, co przekłada się na charakter udzielanego zamówienia, przy jednoczesnym zapewnieniu celowego, racjonalnego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych. W pojęciu tym mieszczą się więc zarówno tzw. „zielone”, jak również społeczne zamówienia publiczne.

Zrównoważone zamówienia stanowią jeden z istotniejszych elementów w ramach polityki zamówień publicznych na poziomie unijnym oraz w wielu państwach członkowskich UE. Coraz częściej akcentuje się potrzebę promowania zrównoważonego rozwoju, w którym wzrost gospodarczy idzie w parze z dbałością o środowisko i troską o sprawy społeczne.

Procedury zamówień publicznych określone w ustawie z dnia 11 września 2019r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2019r. poz. 2019), dalej „pzp” umożliwiają zamawiającym uwzględnienie dodatkowych aspektów społecznych lub środowiskowych w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego.

Prawo zamówień publicznych odnosi się bezpośrednio do kwestii środowiskowych w przepisach:

1. dotyczących strategicznego podejścia do zamówień publicznych
2. proceduralnych dotyczących przygotowania, udzielenia i realizacji zamówienia publicznego.

Odniesienie do kwestii środowiskowych w przepisach o charakterze strategicznym

Ustawa pzp wprowadza podstawę prawną do stworzenia polityki zakupowej państwa [1]. Dokument ten ma charakter dokumentu strategicznego mający określać priorytetowe działania Rzeczypospolitej Polskiej w obszarze zamówień publicznych, a także pożądany kierunek działań zamawiających w zakresie udzielanych zamówień, który obejmuje w szczególności zakup innowacyjnych lub zrównoważonych produktów oraz usług, z uwzględnieniem m.in. kalkulacji kosztów w cyklu życia produktów.

Odniesienie do kwestii środowiskowych w przepisach o charakterze proceduralnym

1. Zasada efektywności [2]
2. Analiza potrzeb zamawiającego[3]
3. Plan postępowań o udzielenie zamówień[4]
4. Opis przedmiotu zamówienia[5]
5. Stosowanie etykiet w zamówieniach[6]
6. Wymagania związane z realizacją zamówienia[7]
7. Podstawy wykluczenia z postępowania o udzielenie zamówienia[8]
8. Warunki udziału w postępowaniu[9]
9. Kryteria oceny ofert[10]
10. Rażąco niska cena lub koszt[11]

Zasada efektywności

Ustawodawca wskazał, iż realizację zasady efektywności na gruncie zamówień publicznych rozumie się jako zapewnienie najlepszej jakości dostaw, usług oraz robót budowlanych, uzasadnionej charakterem zamówienia, w ramach środków, które zamawiający może przeznaczyć na jego realizację. W ramach tejże zasady, zamawiający powinni dążyć do uzyskania najlepszych efektów zamówienia, w tym także efektów społecznych, środowiskowych oraz gospodarczych, o ile którekolwiek z tych efektów jest możliwy do uzyskania w danym zamówieniu, w stosunku do poniesionych nakładów.

Spodziewanym efektem wprowadzenia tej nowej zasady w systemie zamówień publicznych powinna być zmiana filozofii prowadzonych w Polsce postępowań z nabywania produktów najtańszych na te, które przedstawiać będą najlepszą relację jakości, jak również efektów, jakie zamówienie pozwoli uzyskać, do ceny.

Analiza potrzeb zamawiającego

Analiza potrzeb i wymagań jest jednym z rozwiązań wprowadzonych do prawa zamówień publicznych mających doprowadzić do poprawy efektywności i uelastycznienia postępowania o udzielenie zamówienia. Przed wszczęciem postępowania o wartości równej lub przekraczającej progi unijne Zamawiający publiczny ma obowiązek dokonać analizy potrzeb i wymagań. Analiza ta wskazuje m.in. możliwość uwzględnienia aspektów środowiskowych zamówienia.

Plan postępowań o udzielenie zamówień

Zamawiający publiczni nie później niż w terminie 30 dni od dnia przyjęcia budżetu lub planu finansowego przez uprawniony organ, sporządzają plan postępowań o udzielenie zamówień, które przewidują przeprowadzić w danym roku finansowym.

Zamawiający w planie może zamieścić poza obligatoryjnymi, dodatkowe informacje dotyczące np. zrównoważonych zamówień (uwzględniających aspekty społeczne czy aspekty środowiskowe).

Opis przedmiotu zamówienia

Sporządzenie opisu przedmiotu zamówienia jest obligatoryjną i najistotniejszą czynnością przygotowawczą poprzedzającą wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prawidłowość opisu wpływa na jakość złożonych ofert i znajduje bezpośrednie przełożenie na etap realizacji zamówienia. Pzp określa trzy sposoby formułowania opisu przedmiotu zamówienia niezależnie od rodzaju zamówienia:

1. opis funkcjonalny, tj. poprzez określenie kategorii wymagań dotyczących wydajności lub funkcjonalności;
2. opis standardowy, tj. poprzez odniesienie do wymaganych cech materiału, produktu lub usługi, opisanych za pomocą norm i standardów;
3. sposób mieszany, tj. przy pomocy kategorii wymagań dotyczących wydajności lub funkcjonalności oraz poprzez odniesienie do norm i standardów.

Opis funkcjonalny polega na określeniu wymagań dotyczących wydajności lub funkcjonalności, w tym wymagań środowiskowych, ale tak aby podane parametry były dostatecznie precyzyjne.

Zamawiający może w opisie przedmiotu zamówienia, opisie kryteriów oceny ofert lub w wymaganiach związanych z realizacją zamówienia w przypadku zamówień o szczególnych cechach środowiskowych żądać od wykonawcy określonej etykiety.

W przypadku standardowego opisu przedmiotu zamówienia na roboty budowlane zamawiający określa wymagane cechy materiału, produktu lub usługi, które mogą dotyczyć m.in.: określonych poziomów oddziaływania na środowisko i klimat.

Stosowanie etykiet w zamówieniach

Etykieta to dokument, który potwierdza, że obiekt budowlany, produkt, usługa, proces lub procedura spełniają określone wymagania (standardy techniczne, jakościowe, środowiskowe, społeczne itp.). Etykieta jest dokumentem przedmiotowym, który może być wykorzystany w opisie przedmiotu zamówienia, opisie kryteriów oceny ofert lub w wymaganiach związanych z realizacją zamówienia.

Przykłady etykiet środowiskowych

Wymagania związane z realizacją zamówienia

Przepis art. 96 pzp to jeden z instrumentów z pomocą którego zamawiający mogą stosować m.in. tzw. „zielone zamówienia”. Stanowi implementację art. 70 dyrektywy klasycznej i art. 87 dyrektywy sektorowej dotyczących wspierania realizacji celów polityki ochrony środowiska, polityki społecznej czy też rozwoju innowacji.

Zamawiający może określić wymagania związane z realizacją zamówienia, które mogą obejmować aspekty środowiskowe dotyczące w szczególności zastosowania określonych środków zarządzania środowiskowego.

Podstawy wykluczenia z postępowania o udzielenie zamówienia

W obecnym stanie prawnym naruszenie obowiązków w dziedzinie ochrony środowiska stanowi fakultatywne podstawy wykluczenia. Przesłanki wykluczenia o charakterze środowiskowym dotyczą następujących naruszeń obowiązków w dziedzinie ochrony środowiska:

1. prawomocne skazanie osoby fizycznej za przestępstwo przeciwko środowisku, o którym mowa w rozdziale XXII kodeksu karnego lub odpowiednio na podstawie przepisów prawa obcego,
2. prawomocne ukaranie osoby fizycznej za wykroczenie przeciwko środowisku, jeżeli za jego popełnienie wymierzono karę aresztu, ograniczenia wolności lub karę grzywny,
3. wykonawca wobec którego wydano ostateczną decyzję administracyjną o naruszeniu obowiązków wynikających z zakresu prawa ochrony środowiska, jeżeli wymierzono tą decyzją karę pieniężną.

Warunki udziału w postępowaniu

Warunki udziału w postępowaniu służą podmiotowej ocenie wykonawców. Właściwe opisanie przez Zamawiającego warunków udziału w postępowaniu ma kluczowe znaczenie dla wyboru konkretnego podmiotu, który ma najlepszy potencjał formalny, osobowy, techniczny, finansowy i ekonomiczny, do należytego wykonania zamówienia.

W odniesieniu do zdolności technicznej lub zawodowej zamawiający może określić warunki dotyczące niezbędnego wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, doświadczenia, potencjału technicznego wykonawcy lub osób skierowanych przez wykonawcę do realizacji zamówienia, umożliwiające realizację zamówienia na odpowiednim poziomie jakości.

W szczególności zamawiający może wymagać, aby wykonawcy spełniali wymagania odpowiednich norm zarządzania jakością, w tym systemów lub norm zarządzania środowiskowego, wskazanych przez zamawiającego w ogłoszeniu o zamówieniu lub w dokumentach zamówienia.

Kryteria oceny ofert

Zamawiający wybiera najkorzystniejszą ofertę na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w dokumentach zamówienia.

Zamawiający mają do dyspozycji różnego rodzaju instrumenty pozwalające im udzielić zamówienia, którego przedmiot i sposób realizacji nie wpływają negatywnie na stan środowiska naturalnego lub wręcz mogą wpływać na jego poprawę. W przypadku aspektów środowiskowych możliwość ich uwzględnienia w ramach zamówienia publicznego jest determinowana charakterem przedmiotu zamówienia.

W ramach kryteriów środowiskowych można premiować w szczególności:

1. wyższą efektywność wykorzystania zasobów (energia elektryczna, cieplna, woda itp.) przez oferowany produkt, obiekt budowlany czy w ramach realizowanej usługi
2. wykorzystanie produktów z recyklingu lub poddających się recyklingowi;
3. realizację usług, dostaw lub robót w sposób przyjazny środowisku, np. przy pomocy energooszczędnych maszyn i technologii, z wykorzystaniem pojazdów emitujących mniejszą ilość zanieczyszczeń czy z użyciem ekologicznych środków czystości.

W przypadku zastosowania kryteriów o charakterze środowiskowym w wielu przypadkach szczególnie uzasadnione będzie zastosowanie kryterium kosztowego z wykorzystaniem rachunku kosztów cyklu życia produktu.

Wprawdzie w ramach tego kryterium ocena koncentruje się na kosztach związanych z określonym przedmiotem zamówienia, a nie bezpośrednio na aspekcie środowiskowym. Niemniej jednak istotnym elementem kosztów branych w takim wypadku pod uwagę są koszty użytkowania, które najczęściej wiążą się z wykorzystywaniem określonych zasobów (woda, energia elektryczna

i cieplna). Oczekując w tym zakresie oszczędności, zamawiający powinien zatem uzyskać również większą efektywność wykorzystania tych zasobów, co z kolei ogranicza nadmierną ich eksploatację oraz zanieczyszczenie środowiska związane np. z produkcją energii.

Ponadto w ramach kryterium kosztowego, opartego na rachunku kosztów cyklu życia produktu, można uwzględnić także koszty przypisywane ekologicznym efektom zewnętrznym związane z cyklem życia produktu, dotyczące np. emisji zanieczyszczeń czy związane z łagodzeniem zmian klimatu.

W szczególności do kosztów cyklu życia zaliczają się koszty, które będą ponoszone przez zamawiającego związane z:

1. nabyciem;
2. użytkowaniem obejmującym m.in. zużycie energii i innych zasobów, jak np. gaz, energia cieplna, nabywanie części, odczynników itp.;
3. utrzymaniem, a więc np. kosztami opłat licencyjnych, przeglądów okresowych itp.;
4. wycofaniem z eksploatacji, w tym koszty rozbiórki i recyklingu.

Stosowane przez zamawiających metody szacowania kosztów przypisanych ekologicznym efektom zewnętrznym powinny być opracowane z wyprzedzeniem w sposób obiektywny i niedyskryminujący oraz być dostępne dla wszystkich zainteresowanych stron.

Przykładowe pozacenowe kryteria oceny ofert dotyczące aspektów środowiskowych dostępne są w opracowaniu Urzędu Zamówień Publicznych [12].

Rażąco niska cena lub koszt

Jeżeli zaoferowana przez Wykonawcę cena lub koszt, lub ich istotne części składowe, wydają się rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia lub budzą wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów, zamawiający żąda od wykonawcy wyjaśnień, w tym złożenia dowodów w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu, lub ich istotnych części składowych.

W świetle orzecznictwa rażąco niska cena to cena niewiarygodna, nierealna, odbiegająca od cen rynkowych. Wyjaśnienia Wykonawcy poza innymi kwestiami określonymi w pzp [13] mogą dotyczyć zgodności z przepisami z zakresu ochrony środowiska. Przykładowym elementem mogącym mieć wpływ na wysokość zaoferowanej ceny lub kosztu może być świadczenie usługi polegającej na dostarczeniu wyrobów wyprodukowanych zgodnie z wymaganiami produkcji ekologicznej.

Podsumowanie

Zielone zamówienia publiczne stanowią proces, w ramach którego instytucje publiczne starają się uzyskać towary, usługi i roboty budowlane, których oddziaływanie na środowisko w trakcie ich cyklu życia jest mniejsze w porównaniu do towarów, usług i robót budowlanych o identycznym przeznaczeniu, jakie zostałyby zamówione w innym przypadku.

Zielone zamówienia publiczne mogą zapewnić organom publicznym oszczędności finansowe – szczególnie przy uwzględnieniu kosztów zamawianych produktów lub usług w całym cyklu ich życia, a nie tylko przez pryzmat ceny nabycia.

Zamawiający mogą uwzględniać kwestie środowiskowe przede wszystkim z wykorzystaniem odpowiednich wymagań technicznych, funkcjonalnych czy wydajnościowych w opisie przedmiotu zamówienia czy wymagań dotyczących sposobu realizacji zamówienia. Mogą także odpowiednio te wymagania wzmocnić, stosując właściwie dobrane kryteria oceny ofert czy kwalifikację podmiotową wykonawców.

Piotr Nowaczyk

E-mail: piotr.nowaczyk@onet.eu

[1] art. 21 pzp

[2] art. 17 ust. 1 pkt 2 pzp

[3] art. 83 ust. 3 pkt 4 pzp

[4] art. 23 pzp

[5] art. 99-103 pzp

[6] art. 104 pzp

[7] art. 96 pzp

[8] art. 109 ust. 1 pkt 2-3 pzp

[9] art. 116 ust. 1 pzp

[10] art. 245 pzp

[11] art. 224 pzp

[12] „Pozacenowe kryteria oceny ofert. Poradnik z katalogiem dobrych praktyk”, Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa, 2020 r.

[13] art. 224 ust. 3 pzp

Literatura:

1. „Oznakowania ekologiczne”, Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa, 2018 r.;
2. „Krajowy Plan Działań w zakresie zrównoważonych zamówień publicznych na lata 2017-2020”, Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa, 2017 r.;
3. „Kwestie społeczne w zakupach - przewodnik dotyczący uwzględniania kwestii społecznych w zamówieniach publicznych”, Bruksela, maj 2021 r.;
4. Katarzyna Ołdak-Bułanowska, Marcin Skowron, Anna Węcławska, „Zrównoważone zamówienia publiczne. Aspekty społeczne i środowiskowe w procedurze udzielania zamówienia w świetle nowelizacji ustawy Prawo zamówień publicznych, Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa, listopad 2017 r.;
5. „Pozacenowe kryteria oceny ofert. Poradnik z katalogiem dobrych praktyk”, Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa, 2020 r.;
6. Przykładowe społeczne i środowiskowe kryteria oceny ofert w zamówieniach publicznych, Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa, 2018 r.;
7. Tomasz Schimanek, „Aspekty społeczne w nowym Prawie zamówień publicznych”, Warszawa, grudzień 2019 r.