Jak właściwie zarządzać gminnym zasobem nieruchomości

W procesie gospodarowania nieruchomościami komunalnymi dochodzi do wielu nieprawidłowości. Wykazała to w jednym ze swoich najnowszych raportów Najwyższa Izba Kontroli (NIK).

Błędy dotyczą nie tylko niewłaściwego zarządzania gminnym zasobem mieszkaniowym (o czym pisaliśmy w poprzednim numerze „GSiA”), ale także gospodarowania nieruchomościami gruntowymi oraz nieruchomościami budynkowymi przeznaczonymi na usługi. Niektóre z nich, zwłaszcza te odnoszące się do realizacji tzw. obowiązków ewidencyjnych gmin, dotyczą także nieruchomości lokalowych.

Ewidencje muszą być zgodne z rzeczywistością

Z przeprowadzonej kontroli wynika, że aż w 75 proc. urzędów gmin obowiązek ewidencjonowania nieruchomości realizowany był nieprawidłowo. Ustalone nieprawidłowości polegały na nierzetelnym prowadzeniu ewidencji nieruchomości, a w przypadku 15 proc. gmin - na całkowitej rezygnacji z realizacji obowiązku prowadzenia przewidzianych przepisami prawa rejestrów nieruchomości.

Tymczasem gminy zobowiązane są do prowadzenia kilku zbiorów ewidencyjnych, w których powinny być zawarte dane identyfikujące nieruchomości. Niektóre z tych ewidencji służą przede wszystkim opracowaniu kierunków zarządzania nieruchomościami. Inne skierowane są na zewnątrz, np. do regionalnych izb obrachunkowych lub GUS, i mają charakter sprawozdawczy. Dane zawarte we wszystkich tych rejestrach powinny być ze sobą zgodne.

Należy zauważyć, że obowiązek stworzenia i aktualizacji ewidencji nieruchomości wynika m.in. z ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Zgodnie z jej art. 20, w każdej gminie wyodrębniony został tzw. gminny zasób nieruchomości - wydzielona masa majątkowa, w skład której wchodzą nieruchomości stanowiące przedmiot własności gminy, a które jednocześnie nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gmin. Poza gminnym zasobem nieruchomości pozostają więc te nieruchomości, które oddano w użytkowanie wieczyste. Właśnie w stosunku do gminnego zasobu nieruchomości istnieje ustawowy obowiązek sporządzania i aktualizowania ewidencji nieruchomości, który wynika z art. 25 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązek ten spoczywa na wójcie, burmistrzu albo prezydencie miasta jako na organie odpowiedzialnym za funkcjonowanie zasobu.

GSiA RADZI

Choć nie wynika to bezpośrednio z ustawy o gospodarce nieruchomościami, gminy powinny ewidencjonować także nieruchomości komunalne, które nie należą do gminnego zasobu nieruchomości. Umożliwi to bowiem uzyskanie pełnej wiedzy o stanie ilościowym i powierzchniowym nieruchomości władanych przez gminę. Tylko posiadając taką wiedzę, gminy mogą bowiem zarządzać nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki, do czego zobowiązuje norma wynikająca z art. 12 ustawy, a który znajduje zastosowanie do wszystkich nieruchomości, również tych niezaliczanych do owego zasobu.

Ewidencje gminne powinny być zgodne z danymi katastralnymi

Aż w 42 proc. skontrolowanych urzędów gmin ujawniono rozbieżności między danymi o nieruchomościach zawartych w ewidencjach gminnych i danymi pobranymi z geodezyjnej ewidencji gruntów i budynków. Było to spowodowane m.in. nieprzekazywaniem przez organy wykonawcze gmin starostom informacji o zmianach dotyczących zarządzanych nieruchomości. Stan niezgodności nie wynikał jednak jedynie z zaniedbań gmin. Należy podkreślić, że przepisy rozporządzenia ministra rozwoju regionalnego i budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454) nie zostały dostosowane do brzmienia ustawy o gospodarce nieruchomościami po zmianach wprowadzonych 22 września 2004 r. Dlatego NIK wystąpiła z wnioskiem do ministra infrastruktury o dokonanie w powyższym rozporządzeniu odpowiednich zmian, które mają zapewnić zgodność sposobu prowadzenia ewidencji gruntów i budynków w zakresie wykazywania nieruchomości w odpowiednich podgrupach rejestrowych z zapisami ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jak wskazuje art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dane zawarte w prowadzonych przez gminy ewidencjach nieruchomości powinny być zgodne z odpowiednimi danymi katastralnymi. Niezależnie od przyszłych działań legislacyjnych kierownicy urzędów gmin powinni podjąć działania zmierzające do opracowania i wdrożenia procedur opisujących proces ewidencjonowania majątku gminy. Konieczne jest m.in. wyznaczenie pracowników odpowiedzialnych za przekazywanie zbiorczych i szczegółowych informacji o zmianach dotyczących zasobu gminnego do podmiotów odpowiedzialnych za prowadzenie geodezyjnych ewidencji gruntów i budynków.

Ewidencje księgowe mają umożliwiać identyfikację nieruchomości

W ocenie NIK, ważnym problemem ujawnionym w kontrolowanych urzędach gmin był sposób prowadzenia ewidencji księgowej. W wielu przypadkach była ona na tyle nieczytelna, że uniemożliwiała identyfikację nieruchomości, której dane księgowe były ewidencjonowane. Problem powyższy wystąpił w blisko połowie skontrolowanych urzędów gmin.

Jak wskazuje rozporządzenie ministra finansów z 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz.U. nr 142, poz. 1020), ewidencje księgowe środków trwałych powinny być prowadzone tak, aby umożliwić określenie wartości początkowej poszczególnych nieruchomości. Tym samym dane powinny być odnoszone do jasno wskazanych i zlokalizowanych nieruchomości. Za błędne należy uznać zbiorcze ujmowanie posiadanych, nabytych i sprzedanych nieruchomości. Dlatego w każdym urzędzie należałoby sprawdzić, czy ewidencje księgowe są prowadzone poprawnie, a jeśli nie, konieczne jest zastosowanie odpowiednich procedur umożliwiających powiązanie ewidencji księgowej środków trwałych z ewidencją nieruchomości gminnych.

Przy ocenie prawidłowości inwentaryzacji środków, jakimi dysponowały gminy, należy podkreślić, że na podstawie art. 26 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2002 r. nr 76, poz. 694 z późn. zm.), inwentaryzacja majątku powinna objąć wszystkie jego składniki, a zgodnie z art. 27 przeprowadzenie inwentaryzacji i jej wyniki powinny zostać udokumentowane i powiązane z księgami rachunkowymi.

GSiA OSTRZEGA

Należy przypomnieć, że przeprowadzenie i rozliczenie inwentaryzacji niezgodne z zasadami ustawy o rachunkowości stanowi - w świetle art. 18 pkt 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. nr 14, poz. 114 z późn. zm.) - przykład takiego naruszenia. Odpowiedzialność za nieprawidłowe rozliczenie ponosi odpowiednio wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a możliwe w razie naruszenia dyscypliny finansów publicznych sankcje zostały opisane w art. 31-37 powyższej ustawy.

Wybór zarządcy nieruchomości gruntowych

W przeciwieństwie do form przyjętych przy gospodarowaniu nieruchomościami lokalowymi, w przypadku zarządzania zasobem nieruchomości gruntowych oraz lokali użytkowych wszystkie kontrolowane gminy zastosowały system bezpośredniego zarządzania przez pracowników urzędu gminy. System taki z pewnością znakomicie sprawdza się w niewielkich gminach lub gminach, które nie dysponują dużym zasobem nieruchomości. Wyniki kontroli wskazują, że gminy powinny rozważyć możliwość powierzenia zarządzania nieruchomościami gruntowymi gminnym jednostkom organizacyjnym lub podmiotom zewnętrznym. Rozwiązanie takie w wielu sytuacjach powinno skutkować bardziej efektywnym wykorzystaniem zasobu i osiągnięciem z niego większych przychodów.

ZAPAMIĘTAJ

Nawet w gminach, które zdecydowałyby się powierzyć zarządzanie gminnym zasobem gminnym jednostkom organizacyjnym, konieczne jest zatrudnienie, zgodnie z nakazem art. 184 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, licencjonowanych zarządców nieruchomości.

Z przeprowadzonej kontroli wynika, że często dochodziło do przekazywania zarządu nad nieruchomościami gruntowymi związanymi z zasobem mieszkaniowym zarządcom tego zasobu. Zachowanie należytej staranności przy takim przekazaniu wymaga gromadzenia przez gminę odpowiedniej dokumentacji potwierdzającej, ile nieruchomości gruntowych przekazano w zarząd wraz z nieruchomościami lokalowymi.

Ograniczenie kompetencji zarządcy lokali użytkowych

Tak jak w przypadku zarządzania zasobami mieszkaniowymi gminy, zarządcy nie mogą być przekazywane wszystkie uprawnienia przysługujące organowi wykonawczemu gminy. Takie ograniczenie wynika z zapisów art. 25 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jest uzasadnione szczególnym przeznaczeniem gminnego zasobu nieruchomości.

ZAPAMIĘTAJ

Wójtowi nie wolno przekazać zarządcy nieruchomości gminnych następujących uprawnień i obowiązków:

• zbywania i nabywania nieruchomości wchodzących w skład zasobu,

• wydzierżawiania, wynajmowania i użyczania nieruchomości,

• podejmowania czynności w postępowaniu sądowym przeciwko wynajmującym nieruchomość wchodzącą w skład zasobu,

• występowania o stwierdzenie nabycia spadku lub stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przez jej zasiedzenie,

• występowania o dokonanie wpisu w księdze wieczystej.

Obligatoryjny plan wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości

Omawiana kontrola NIK wykazała, że w ponad połowie gmin wójtowie nie sporządzili planu wykorzystania nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Mimo że sytuacja poprawiła się w stosunku do roku 2006, kiedy to prowadzona od 1 marca do 16 sierpnia 2006 r. kontrola NIK wykazała, że planem takim dysponowała zaledwie co piąta gmina, to szybkie przyjęcie takich planów powinno być priorytetem w gminach, które jeszcze nim nie dysponują. Należy przypomnieć, że obowiązek podejmowania czynności planistycznych w zakresie wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości wynika wprost z art. 25 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Analiza efektywnego zarządzania nieruchomościami

Działania planistyczne gmin dotyczące całego zasobu nieruchomości czy tzw. zasobu mieszkaniowego powinny łączyć się z podejmowaniem czynności ustalających, czy założone cele zostały osiągnięte i czy możliwe jest ich osiągnięcie niższymi kosztami lub w krótszym czasie. Między innymi temu celowi powinny służyć opracowywane przez wójtów analizy efektywności zarządzania nieruchomościami. Skalę problemu obrazuje fakt, że w 96 proc. gmin analizy takie nie zostały w ogóle przeprowadzone. W takiej sytuacji nie było również bodźca, który mógłby skłonić do dokonania reformy sposobu wykorzystania zasobu i dopracowania metod umożliwiających zarządzanie nieruchomościami gminy w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki.

Kazimierz Pawlik