Czy gminy mogą tworzyć strefy wolne od dymu tytoniowego

Na terenie gmin jedną z form tej ochrony jest tworzenie stref wolnych od dymu tytoniowego. Przepisy umożliwiające podejmowanie takich działań nie są jednak przejrzyste i spójne, a wyznaczenie obszarów objętych bezwzględnym zakazem palenia w wielu gminach budzi kontrowersje.

Podstawy prawne, określające obowiązki i uprawnienia gmin w zakresie ochrony zdrowia przed skutkami palenia tytoniu, zawarte zostały w ustawie z 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (dalej: ustawa o ochronie zdrowia).

Uchwały rady gmin mogą objąć zakazem palenia miejsca przeznaczone do użytku publicznego przez ustanowienie tzw. stref wolnych od dymu tytoniowego (art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie zdrowia).

Ponieważ rozstrzygnięcia takie określają zasady korzystania z wyznaczonych obszarów przeznaczonych do użytku publicznego, które nie w każdym przypadku będą we władaniu lub użytkowaniu jednostek samorządu terytorialnego, formą aktu wprowadzającego zakaz palenia powinna być uchwała rady gminy, która jako akt prawa miejscowego stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na terytorium gminy.

Jednak podstawą do wydania aktu ograniczającego lub zakazującego palenie tytoniu nie w każdym wypadku musi być art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie zdrowia. W przypadku obiektów, których gmina jest gospodarzem (np. w zakładach administracyjnych, a także w obiektach, w stosunku do których organ jednostki samorządu terytorialnego wyposażony został w kompetencje do ustalania zasad korzystania z nich), zakaz używania tytoniu może zostać wprowadzony na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: ustawa o samorządzie gminnym) w drodze przyjęcia uchwałą regulaminu korzystania z obiektu. W praktyce regulacje takie dotyczą często budynków, w których znajdują się siedziby organów jednostek samorządu terytorialnego, gminnych obiektów sportowych, noclegowni itd.

Zakaz palenia z mocy ustawy

Przystępując do opracowywania projektu uchwały wprowadzającej strefy wolne od dymu tytoniowego, należy precyzyjnie określić obiekty, których dotyczył będzie całkowity zakaz palenia. Przede wszystkim nie mogą być nimi budynki, w których obowiązuje taki zakaz z mocy samej ustawy. Powtarzanie bowiem w akcie prawa miejscowego przepisów zawartych w innej ustawie byłoby sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej, ustalonymi rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”.

Obszary gminnych zakazów palenia

Gmina może ustanawiać akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.).

A więc określenie strefy może zostać ustalone dla „terenu gminy” i „terytorium gminy”. Stąd pojawiła się linia interpretacyjna wskazująca, że ustawodawca w ustawie o ochronie zdrowia celowo rozróżnił oba pojęcia. W tym ujęciu do terenu gminy można byłoby zaliczyć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których gminie przysługują uprawnienia właścicielskie lub którymi gmina zarządza. W praktyce oznaczałoby to zawężenie możliwości tworzenia analizowanych stref. Za taką interpretacją może przemawiać konstrukcja praw i obowiązków gminy jako administratora własnego (tj. składającego się z nieruchomości władanych przez gminę) terenu. Z drugiej strony porównanie użycia pojęcia „teren” w samej ustawie o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych skłania do stwierdzenia, że jest ono zbieżne z terminem „terytorium gminy” określonym w ustawie o samorządzie gminnym. Ustawodawca posługuje się mianowicie w innych częściach analizowanej ustawy pojęciami terenu w odniesieniu do obiektów o określonym przeznaczeniu bez względu na uprawnienia właścicielskie odnoszące się do całości tych obiektów lub poszczególnych ich składników. Jedynym zatem kryterium ustalenia tych terenów są fizyczne ich granice, choćby na terenie znajdowały się obiekty mające różnych zarządców, np. tereny obiektów sportowo-rekreacyjnych. Warto również w tym miejscu odwołać się do zapisów ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która również posługuje się pojęciem terenu gminy.

Drugim kryterium decydującym o możliwości wprowadzenia zakazu palenia przez gminę jest przeznaczenie danego miejsca do użytku publicznego. Zastosowanie tego sformułowania nie ułatwia pracy podczas przygotowywania uchwały gminnej. Oceniając ustawę o ochronie zdrowia, można stwierdzić, że ustawodawca stosuje zamiennie pojęcia „miejsce” oraz „obiekt”. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA), dokonując oceny zależności obu pojęć w kontekście ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którą (podobnie jak w przypadku ustawy o ochronie zdrowia), gmina może uchwalać zakazy dotyczące napojów alkoholowych, określił pojęcie miejsca.

Biorąc pod uwagę interpretację (patrz: z orzecznictwa), należy stwierdzić, że w świetle art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie zdrowia rada gminy może wprowadzać strefy wolne od dymu tytoniowego także na terenach otwartych niestanowiących zamkniętych obiektów architektonicznych. Możliwe zatem jest objęcie zakazem palenia obszarów parków, ciągów pieszych itd. Z analizy dotychczas uchwalonych gminnych zakazów palenia wynika, że granicami stref wolnych od dymu tytoniowego najczęściej obejmowano:

• przystanki komunikacji gminnej,

• place zabaw,

• parki.

Cel regulacji gminnych

Ponieważ w Polsce brak jest generalnego zakazu palenia tytoniu w miejscach publicznych, gminy w uchwałach powinny w każdym przypadku brać pod uwagę cel wprowadzenia stref. W kontekście analizowanej ustawy o ochronie zdrowia celem tym jest ochrona prawa osób niepalących do życia w środowisku wolnym od dymu tytoniowego. Ochrona ta powinna być skuteczna. Na taką interpretację wskazuje nie tylko analizowana ustawa o ochronie zdrowia, ale również wiążąca Polskę Ramowa Konwencja Światowej Organizacji Zdrowia o ograniczeniu użycia tytoniu z 21 maja 2003 r. Dlatego, pomimo licznych kontrowersji, słuszne jest nawet bardzo szerokie określanie granic stref. Za przykład mogą tu posłużyć uchwały, w których zakazem palenia objęto nie tylko wiaty przystankowe, ale również obszary znajdujące się w odległości kilku metrów od ściany wiaty. Tylko bowiem taka regulacja zagwarantuje ochronę praw osób oczekujących pod wiatą przystankową przed immisjami dymu tytoniowego osób stojących obok wiaty przystankowej.

Ustawa o ochronie zdrowia umożliwia gminie tworzenie stref wolnych od dymu tytoniowego. Pomimo pewnych niejasności w jej zapisach, należy uznać, że daje ona możliwość wprowadzania zakazów palenia na takich obszarach, jak przystanki komunikacji miejskiej, ulice, parki itd. Stworzone w ten sposób strefy powinny gwarantować realną ochronę praw osób niepalących do życia w środowisku wolnym od dymu tytoniowego.

MIEJSCA OBJĘTE ZAKAZEM PALENIA

Do miejsc objętych co do zasady zakazem palenia z mocy ustawy należą:

• zakłady opieki zdrowotnej,

• szkoły (w tym szkoły wyższe) i placówki oświatowo-wychowawcze,

• pomieszczenia zakładów pracy oraz inne obiekty użyteczności publicznej.

Z orzecznictwa

Pojęcie „miejsca” jest w swym podstawowym znaczeniu - częścią powierzchni ziemskiej - na tyle szerokie, że obejmuje również części, na których mieszczą się określone obiekty.

Wyrok NSA z 30 września 2004 r., sygn. akt GSK 761/04

Kazimierz Pawlik

Podstawy prawne:

• Ustawa z 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz.U. z 1996 r. nr 10, poz. 55; ost.zm. Dz.U. z 2003 r. nr 229, poz. 2274)

• Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591; ost.zm. Dz.U. z 2008 r. nr 180, poz. 1111)

• Ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U. z 2005 r. nr 236, poz. 2008; ost.zm. Dz.U. z 2006 r. nr 144, poz. 1042)

• Ustawa z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (j.t. Dz.U. z 2007 r. nr 70, poz. 473; ost.zm. Dz.U. nr 176, poz. 1238)

• Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. nr 100, poz. 908)

• Ramowa Konwencja Światowej Organizacji Zdrowia o Ograniczeniu Użycia Tytoniu z 21 maja 2003 r. (Dz.U. z 2007 r. nr 74, poz. 487)