Budżet samorządu 2022 - planowanie krok po kroku

Budżet samorządu 2022. Opracowywanie materiałów cząstkowych do projektu budżetu

Zadania JST wykonywane są za pomocą jednostek organizacyjnych (samorządowych jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych). Organ wykonawczy w celu opracowania projektu uchwały budżetowej przekazuje kierownikom wydziałów/referatów oraz kierownikom swoich jednostek organizacyjnych (m.in. szkół, ośrodków pomocy społecznej, instytucji kultury) założenia do projektu budżetu na 2022 rok, kierunki oraz wskaźniki makroekonomiczne. Równocześnie przekazuje informację o wymaganej szczegółowości materiałów oraz terminie ich złożenia.

Niejednokrotnie szczegółowość materiałów, które składa podległa jednostka organizacyjna czy też wydział, to nie tylko nazwy zadań, lecz także np. dział, rozdział, paragraf klasyfikacji budżetowej z kwotami dotyczącymi wykonania roku poprzedzającego projekt budżetu, jak też kwoty planowane na 2022 rok.

Jakość materiałów złożonych przez poszczególnych kierowników będzie warunkowała jakość opracowania projektu uchwały budżetowej.

Wytyczne co do szczegółowości powinny stanowić odzwierciedlenie wymagań określonych przez organ stanowiący w uchwale w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej w zakresie wymaganej szczegółowości projektu budżetu jednostki samorządu terytorialnego - szczegółowość materiałów nie powinna być mniejsza.

Jeżeli organ wykonawczy nie określi, wobec kierowników jednostek organizacyjnych i kierowników komórek organizacyjnych, szczegółowości, w jakiej oczekuje materiałów do projektu budżetu na rok 2022, będzie miał problem z opracowaniem projektu uchwały budżetowej. Złożenie przez poszczególnych kierowników materiałów cząstkowych w różnej szczegółowości uniemożliwi sprawne opracowanie projektu budżetu zgodnego co do szczegółowości wymaganej przez organ stanowiący.

Opracowanie projektu budżetu, czyli co należy wziąć pod uwagę

Do 15 listopada 2021 r. organ wykonawczy powinien mieć już przygotowany projekt uchwały budżetowej. W tym terminie projekt budżetu należy przekazać organowi stanowiącemu oraz regionalnej izbie obrachunkowej. Wraz z projektem uchwały budżetowej organ wykonawczy sporządza i przedkłada organowi stanowiącemu oraz regionalnej izbie obrachunkowej projekt uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej.

WAŻNE

Należy pamiętać, że obowiązuje nowa klasyfikacja budżetowa. Do budżetu JST na rok 2022 po raz pierwszy będą miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 26 lipca 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych.

Jeżeli w uchwale organu stanowiącego w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej nie postawiono wymogu innego uszczegółowienia w zakresie projektowanych wydatków jako dział, rozdział oraz grupy wydatków, to organ wykonawczy może podjąć decyzję w zakresie opracowania projektów planów finansowych w szczegółowości dział, rozdział oraz symbol grupy wydatków. Natomiast jeżeli projektowane w uchwale dochody i wydatki określono w szczegółowości dział, rozdział i paragraf, ponieważ tak wynika z uchwały w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej, to projekt planów finansowych może być opracowany wyłącznie w szczegółowości dział, rozdział i paragraf, określone rozporządzeniem w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych. Tu trzeba mieć na uwadze ostatnie zmiany w zakresie klasyfikacji budżetowej wprowadzone w lipcu br. rozporządzeniem zmieniającym z mocą obowiązywania od 1 stycznia 2022 r.

Założenia do projektu budżetu na 2022 rok • Planowane dochody z tytułu subwencji ogólnej wraz z poszczególnymi częściami, które powinny wynikać z informacji przekazanej przez Ministerstwo Finansów. • Dochody z tytułu udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych (za podstawę możemy przyjąć dane, które wynikają z informacji Ministerstwa Finansów; należy zaznaczyć, że w tej części dane stanowią jedynie materiał informacyjno-szacunkowy). • Dane w zakresie dochodów z tytułu dotacji celowych z budżetu państwa powinny być zgodne z informacją przekazaną przez danego dysponenta środków. • Dochody własne gmin, miast i miast na prawach powiatu powinny uwzględniać m.in. podjęte uchwały rady gminy w sprawie określenia stawek podatków i opłat lokalnych (z uwzględnieniem nowych stawek maksymalnych ustalonych na rok 2022). • Uchwały dotyczące zaciąganych zobowiązań. • W gminach - uchwała w sprawie funduszu sołeckiego.

Co powinien zawierać opracowany projekt uchwały budżetowej?

Opracowany projekt uchwały budżetowej powinien zawierać zarówno obligatoryjne, jak i fakultatywne elementy uchwały.

Budżet 2022 - planowane dochody

Planowane dochody JST ustalone według źródeł i działów klasyfikacji w podziale na dochody bieżące i majątkowe, w tym w szczególności z tytułu dotacji i środków na finansowanie wydatków na realizację zadań finansowanych z udziałem środków pochodzących ze środków zagranicznych (wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych; dalej: u.f.p.). Rada może ustalić oczywiście większą szczegółowość.

Dochody bieżące budżetu JST stanowią dochody budżetowe niebędące dochodami majątkowymi, natomiast do dochodów majątkowych zalicza się:

1. dotacje i środki przeznaczone na inwestycje,
2. dochody ze sprzedaży majątku,
3. dochody z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Budżet 2022 - planowane wydatki

Planowane wydatki budżetowe ujmujemy w szczegółowości działów i rozdziałów klasyfikacji, z wyodrębnieniem:

1. wydatków bieżących, w tym:

• wydatków jednostek budżetowych, w tym na wynagrodzenia i składki od nich naliczane, oraz wydatków związanych z realizacją ich zadań statutowych,
• dotacji na zadania bieżące,
• świadczeń na rzecz osób fizycznych,
• wydatków na programy finansowane z udziałem środków zagranicznych wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego,
• wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, przypadających do spłaty w danym roku budżetowym,
• obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego.

2. wydatków majątkowych.

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może ustalić większą szczegółowość planu wydatków.

Planując wydatki bieżące, mamy na uwadze, że nie mogą być one wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, przychody, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 5, 7 i 8 u.f.p., zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 242 u.f.p.

Przy planowaniu wydatków należy pamiętać o art. 216 ust. 2 u.f.p., który stanowi, że wydatki jednostki samorządu terytorialnego są w szczególności przeznaczone na:

1. zadania własne jednostek samorządu terytorialnego,
2. zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone ustawami jednostkom samorządu terytorialnego,
3. zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia,
4. zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego,
5. pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego,
6. programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p.

Planowane wydatki jednostki samorządu terytorialnego wykazuje się według działów i rozdziałów klasyfikacji określonej rozporządzeniem w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych oraz grup wydatków wykazanych wyżej lub jeżeli organ stanowiący zadecyduje o większej szczegółowości, np. według grup paragrafów określonych rozporządzeniem w sprawie klasyfikacji budżetowej lub według paragrafów.

WAŻNE

Planowane kwoty wydatków na przedsięwzięcia/zadania ujęte w załączniku projektu Wieloletniej Prognozy Finansowej na 2022 r. mają być zgodne z kwotami wskazanymi w projektowanych wydatkach uchwały budżetowej na 2022 r.

Rezerwa ogólna w budżecie

W budżecie obowiązkowo tworzy się rezerwę ogólną. Istnieje dodatkowo możliwość utworzenia rezerw celowych na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w czasie opracowywania budżetu.

Rezerwa ogólna musi być utworzona w budżecie jednostki samorządu terytorialnego w wysokości nie niższej niż 0,1% i nie wyższej niż 1% wydatków budżetu. W przypadku utworzenia rezerw celowych ich łączna suma nie może przekroczyć 5% wydatków budżetu.

Przy opracowywaniu projektu uchwały budżetowej należy pamiętać o obowiązku utworzenia rezerwy celowej na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości nie mniejszej niż 0,5% wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu (art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym).

Nadwyżka lub deficyt w budżecie

Nadwyżka lub deficyt budżetu stanowiące różnicę między dochodami a wydatkami budżetu danej JST mogą być pokryte przychodami pochodzącymi z:

• sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego,
• kredytów,
• pożyczek,
• prywatyzacji majątku jednostki samorządu terytorialnego,
• nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego z lat ubiegłych,
• wolnych środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikających z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych,
• spłaty udzielonych pożyczek w latach ubiegłych,
• niewykorzystanych środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu, wynikających z rozliczenia dochodów i wydatków nimi finansowanych związanych ze szczególnymi zasadami wykonywania budżetu określonymi w odrębnych ustawach oraz wynikających z rozliczenia środków zagranicznych określonych w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i dotacji na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem tych środków.

W przypadku zaplanowanego deficytu należy wskazać jedno ze źródeł jego pokrycia. W przypadku nadwyżki należy wskazać jej przeznaczenie.

Jeżeli jednostka wykazuje zadłużenie np. z tytułu kredytów i pożyczek czy też wyemitowanych papierów wartościowych, wówczas należy zgodnie z przypadającym harmonogramem spłat zaplanować rozchody w takich kwotach, jakie z niego wynikają.

Przychody i rozchody ujmujemy w projekcie uchwały budżetowej w układzie paragrafowym (trzycyfrowym) zgodnie z rozporządzeniem w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych.

Planując przychody, należy pamiętać o paragrafach przychodowych:

• 905 "Przychody jednostek samorządu terytorialnego z niewykorzystanych środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu, wynikających z rozliczenia dochodów i wydatków nimi finansowanych związanych ze szczególnymi zasadami wykonywania budżetu określonymi w odrębnych ustawach",
• 906 "Przychody jednostek samorządu terytorialnego z wynikających z rozliczenia środków zagranicznych określonych w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i dotacji na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem tych środków",
• 907 "Przychody jednostek samorządu terytorialnego z tytułu zaciągniętych pożyczek i kredytów oraz wyemitowanych papierów wartościowych na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań" - paragraf ten obejmuje przychody przeznaczone na restrukturyzację zadłużenia w formie wcześniejszej spłaty istniejącego zadłużenia,
• 957 "Nadwyżki z lat ubiegłych" - w paragrafie tym wykazuje się niewykorzystane środki pieniężne pochodzące z nadwyżek budżetów z lat ubiegłych pomniejszone o środki, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 8 u.f.p.

Natomiast w zakresie rozchodów pamiętamy o paragrafie 965 "Wcześniejsza spłata istniejącego długu jednostek samorządu terytorialnego". Paragraf ten obejmuje rozchody wynikające z restrukturyzacji zadłużenia w formie wcześniejszej spłaty istniejącego zadłużenia, w szczególności poprzez zaciągnięcie nowego długu.

W przypadku gdy jednostka zaplanowała przychody z tytułu kredytów, pożyczek czy też emisji papierów wartościowych, należy ustalić limity z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych.

Limit z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, jak też pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego muszą być zgodne z kwotą upoważnienia dla organu wykonawczego do jego zaciągania/emisji.

W przypadku gdy jednostka zawarła umowę poręczenia lub gwarancji, planuje zgodnie z zawartą umową kwotę wydatków przypadających do spłaty w danym roku budżetowym z tytułu udzielonych przez nią poręczeń i gwarancji.

Jeśli zaś chodzi o szczególne zasady wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym, wynikające z odrębnych ustaw, to w tej części planujemy dochody i wydatki związane ze szczególnymi zasadami wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego wynikające np. z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Załączniki do uchwały budżetowej 2022

W załącznikach do uchwały budżetowej zamieszcza się:

1. zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Kwoty dotacji mają być zgodne z kwotami dotacji w planowanych wydatkach;
2. plan dochodów rachunku dochodów jednostek, o których mowa w art. 223 ust. 1 u.f.p., oraz wydatków nimi finansowanych.

Aby zaplanować dochody i wydatki samorządowej jednostki budżetowej prowadzącej działalność określoną w ustawie z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, gromadzącej dochody na wydzielonym rachunku, musi zostać podjęta uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego określająca źródła dochodów oraz ich przeznaczenie;

3. plany przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych.

WAŻNE

Projekt uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jest ściśle powiązany z projektem uchwały budżetowej. Wartości przyjęte w projekcie wieloletniej prognozy finansowej i projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego powinny być zgodne co najmniej w zakresie wyniku budżetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów oraz długu jednostki samorządu terytorialnego, co wynika z art. 229 u.f.p.

Przekazanie projektu uchwały budżetowej 2022

Organ wykonawczy w terminie do 15 listopada 2021 r. przedkłada projekt uchwały budżetowej na 2022 rok organowi stanowiącemu oraz regionalnej izbie obrachunkowej.

Wraz z projektem uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedkłada organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego i regionalnej izbie obrachunkowej uzasadnienie do projektu uchwały budżetowej i inne materiały określone w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej.

Prace nad projektem uchwały budżetowej 2022

Wszyscy radni powinni zapoznać się z projektem uchwały budżetowej oraz z jej uzasadnieniem i materiałami informacyjnymi. Należy zwrócić uwagę na uregulowania wewnętrzne danej jednostki samorządu terytorialnego, a głównie na statut jednostki, regulamin oraz tryb pracy komisji. To na podstawie powyższych materiałów oraz uchwały w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej radni pracują nad projektem uchwały budżetowej.

Projekt uchwały budżetowej przedłożony do regionalnej izby obrachunkowej podlega zaopiniowaniu przez skład orzekający. Opinię regionalnej izby obrachunkowej o projekcie uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego jest obowiązany przedstawić, przed uchwaleniem budżetu, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego.

Bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 240 u.f.p.). Nie oznacza to jednak, że organ stanowiący nie może dokonywać innych zmian, w tym przesunięć środków pomiędzy zadaniami czy też wprowadzania nowych i wyłączania zaplanowanych zadań. Każda zmiana dokonana przez radę bez zgody organu wykonawczego jest dopuszczalna, o ile nie powoduje zwiększenia deficytu.

Uchwalenie uchwały budżetowej 2022

Uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do 31 stycznia 2022 r. W przypadku niedotrzymania tego terminu regionalna izba obrachunkowa do końca lutego 2022 r. ustali budżet jednostki w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych w oparciu na art. 11 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych oraz art. 240 ust. 3 u.f.p.

Autor: Małgorzata Wyrwas, wieloletni pracownik jednostek sektora finansów publicznych, praktyk specjalizujący się w dziedzinie finansów publicznych, rachunkowości i podatków

Podstawa prawna

• art. 233-240 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost. zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1773)