Pakiet odpadowy - opłata opakowaniowa, rozszerzona odpowiedzialność producentów (ROP)

Trwają prace legislacyjne nad implementacją do krajowego porządku prawnego dyrektyw unijnych wchodzących w skład tzw. pakietu odpadowego. W Ministerstwie Klimatu i Środowiska ważą się obecnie losy nowelizacji wprowadzającej ROP, która nałoży na branżę opakowaniową nowy parapodatek (tzw. opłatę opakowaniową). Póki co zarówno biznes, jak i samorządy podnoszą głosy krytyczne co do zaproponowanych zmian. Mówi się nawet o tym, że nowelizacja w obecnym kształcie nadaje się jedynie do, nomen omen, utylizacji.

Pakiet odpadowy - rewolucja na rynku odpadów

W 2018 roku Rada Unii Europejskiej przyjęła tzw. pakiet odpadowy (nowelizacja sześciu najważniejszych dyrektyw europejskich dla rynku gospodarowania odpadami), który ma za zadanie ograniczenie produkcji odpadów oraz skłonienie państw członkowskich do zintensyfikowania działań zmierzających do zwiększenia recyklingu m.in. odpadów komunalnych oraz opakowaniowych. Pełna implementacja pakietu odpadowego stanowić będzie wyzwanie dla całego sektora gospodarki komunalnej w Polsce, gdyż wymaga od samorządów, operatorów instalacji i wszystkich innych podmiotów uczestniczących w obiegu odpadów podjęcia intensywnych działań (i często również poniesienia dużych nakładów finansowych) dla osiągnięcia ambitnych celów narzuconych przez Unię Europejską. Pakiet odpadowy ma przybliżyć państwa członkowskie do gospodarki o obiegu zamkniętym.

Jednym z ważniejszych elementów „pakietu odpadowego”, którego kształt będzie ważył się w najbliższych miesiącach, jest tzw. rozszerzona odpowiedzialność producentów (ROP). System ROP to (zgodnie z dyrektywą 2018/851) zestaw środków podejmowanych przez państwa członkowskie, zobowiązujący producentów produktów do ponoszenia finansowej lub finansowej i organizacyjnej odpowiedzialności za gospodarowanie na etapie cyklu życia produktu, gdy staje się on odpadami, w tym za selektywną zbiórkę, sortowanie i przetwarzanie.

Ministerstwo Klimatu i Środowiska już od wielu miesięcy prowadziło intensywne prace nad pakietem nowelizacji wprowadzających system ROP. Przed opublikowaniem projektu przeprowadzone zostało kilka rund konsultacji z przedstawicielami branży, aby projektowane rozwiązania z jednej strony spełniały swoje założenia, a z drugiej potrzeby uczestników rynku. Niestety, przygotowany projekt nowelizacji został dość jednoznacznie oceniony negatywnie, zarówno przez przedstawicieli branży odpadowej, jak i przez samorządy.

Analizując projekt nowelizacji, kilka rozwiązań w nim zawartych budzi zastrzeżenia. Ważne rozwiązania prawne dotyczące ROP zostały umieszczone w kilku różnych ustawach, co może czynić je nieprzejrzystym dla ich adresatów, a tym samym mogą pojawić się problemy z jednolitym stosowaniem nowych przepisów. Dodatkowo, wiele ważnych kwestii (jak np. kwestia wysokości nowej daniny – opłaty opakowaniowej) będzie zależało od aktów wykonawczych wydanych do ustawy, jednak żadne ich projekty nie zostały jeszcze przedstawione. Uczestnicy rynku nie mogą więc rozpocząć przygotowań do wykonywania nowych obowiązków.

Projekt nowelizacji zakłada, że przepisy dotyczące ROP mają wejść w życie 1 stycznia 2023 roku. Dla uniknięcia opóźnień, projekt nowelizacji powinien zostać przyjęty przez Radę Ministrów przed końcem roku.

Najważniejsze rozwiązania systemu ROP

Ważną zmianą wynikającą z projektu nowelizacji jest dodanie w art. 8 pkt 8b ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi nowej definicji opakowania przeznaczonego dla gospodarstw domowych, co zgodnie z uzasadnieniem do ustawy ma doprowadzić do rozdzielenia strumienia odpadów na konsumenckie oraz pozostałe, a więc pochodzące z handlu lub przemysłu. Wprowadzenie powyższego podziału będzie skutkowało odmiennym traktowaniem tych strumieni odpadów w odniesieniu do obowiązków ustawowych, tzn. w odniesieniu do osiąganych poziomów recyklingu, obowiązków sprawozdawczych, czy opłaty opakowaniowej.

Opłata opakowaniowa

Opublikowany projekt wprowadza nowy parapodatek – opłatę opakowaniową, którą będą uiszczały podmioty wprowadzające na rynek produkty w opakowaniach, przeznaczone dla gospodarstw domowych. W praktyce należy oczekiwać, że koszty związane z nową opłatą zostaną doliczone do cen produktów, co w oczywisty sposób doprowadzi do ich wzrostu. Projekt ustawy przewiduje, że opłata opakowaniowa może wynieść nawet do 2 zł od opakowania. Przedstawiciele biznesu i eksperci wskazują jednak, że nie wiadomo, na jakiej podstawie wyliczono właśnie taką stawkę.

Opłata opakowaniowa będzie daniną niezależną od obowiązującej już opłaty produktowej. Zgodnie z projektowanymi rozwiązaniami, opłata opakowaniowa będzie związana z wprowadzaniem na rynek produktów w opakowaniach przeznaczonych dla gospodarstw domowych, natomiast obowiązująca opłata produktowa jest związana z niespełnieniem obowiązków ustawowych w zakresie przetwarzania odpadów opakowaniowych, w tym także takich, które nie są przeznaczone dla gospodarstw domowych (np. związanych z przemysłem).

Opłata opakowaniowa ma być przeznaczana na zbieranie i zagospodarowanie odpadów w ramach funkcjonujących w gminach systemów gospodarowania odpadami komunalnymi, co ma doprowadzić do zmniejszenia kosztów tego systemu dla konsumentów. Jednakże pojawiają się głosy przedstawicieli branży opakowaniowej, którzy nowy projekt nowelizacji przepisów oceniają zdecydowanie krytycznie, zwracając uwagę, że nowelizacja zmierza do narzucenia na nich nowego parapodatku, ale nie tworzy spójnego systemu, który mógłby rozwiązać problem recyklingu odpadów opakowaniowych. Przedstawiony projekt nie uwzględnia chociażby mechanizmu kosztu netto wynikającego z implementowanej dyrektywy unijnej.

Wbrew postulatom biznesu zgłaszanym podczas wcześniejszych konsultacji, operatorem systemu ROP nie zostanie niezależna organizacja powołana przez przedstawicieli branży. Zgodnie z propozycją Ministerstwa Klimatu i Środowiska, nowym parapodatkiem dysponować ma NFOŚiGW (wpływy z nowej opłaty mają być deponowane na odrębnym rachunku bankowym Funduszu), wspierany przez Instytut Ochrony Środowiska – Państwowy Instytut Badawczy (IOŚ-PIB), który będzie wykonywał powierzone mu zadania nadzorcze. Przyjęcie takiego rozwiązania oznacza, że przedsiębiorcy objęci rozszerzoną odpowiedzialnością nie uzyskają żadnego wpływu na system, który finansują. Jednocześnie, gdy system zawiedzie i przedsiębiorcy nie osiągną minimalnych ustawowych poziomów recyklingu swoich produktów, nałożona zostanie na nich opłata produktowa.

Przy okazji tej nowelizacji, ustawodawca wprowadza również zmiany w zakresie obowiązków i wymagań dla dotychczasowych organizacji odzysku opakowań, jednocześnie zmieniając ich nazwę na „organizacje odpowiedzialności producentów”.

Trzeba jednak pamiętać, że na razie mamy do czynienia z pierwszym projektem nowelizacji implementującej dyrektywy „pakietu odpadowego” w tym zakresie, która do momentu wejścia w życie ustawy, może ulec jeszcze fundamentalnym zmianom. Coraz częściej w trakcie debaty publicznej nad wprowadzeniem systemu ROP mówi się nawet o tym, że najlepiej byłoby wyrzucić obecny projekt do kosza i przygotować nowy, w oparciu o uwagi zgłoszone podczas prowadzonych w ostatnich tygodniach przez Ministerstwo Klimatu konsultacji.

Ministerstwo Klimatu i Środowiska przewiduje, że wpływy z nowej opłaty opakowaniowej wyniosą 1,5 miliarda złotych. Środki z tej opłaty mają trafić do gmin, które wykorzystają je do finansowania powierzonych im zadań z zakresu gospodarki komunalnej. Nie wiadomo jednak, jak dokładnie operator opłaty (NFOŚiGW) będzie rozdzielał fundusze pomiędzy gminami.

Ograniczenie składowania odpadów

Niezależnie od powyższych zagadnień związanych z implementacją dyrektyw europejskich wchodzących w skład „pakietu odpadowego” aktualny pozostaje problem funkcjonowania oraz budowania nowych instalacji termicznego przetwarzania odpadów, czyli spalarni. Chociaż w ostatnich miesiącach i latach pojawiły się zmiany prawne korzystne dla tego sektora, jak np. zniesienie regionalizacji oraz odstąpienie od listy spalarni odpadów publikowanej w formie rozporządzenia przez Ministra Klimatu, w dalszym ciągu brakuje ułatwień administracyjnych dla powstawania tego typu instalacji.

Chociaż ten rodzaj zagospodarowywania odpadów komunalnych nie jest obecnie promowany na szczeblu unijnym, to w polskich realiach może z powodzeniem być wykorzystywany przez samorządy do zagospodarowania strumienia odpadów komunalnych, który do nich spływa. Spalanie odpadów jest również ekologiczną alternatywą dla ich składowania. Nowoczesne spalarnie z powodzeniem mogą być wykorzystywane także do produkcji ciepła, które służyć będzie do ogrzewania mieszkań. Spalarnie pozwalają więc nie tylko ograniczyć składowanie odpadów, ale także mogą produkować dla mieszkańców miast ciepło i energię elektryczną. Należy więc postulować, aby obok działań na rzecz spełnienia wymogów dot. recyklingu, Ministerstwo Klimatu i Środowiska podejmowało także działania na rzecz wsparcia budowy nowych spalarni odpadów.

Nowoczesne sposoby zbierania odpadów

Implementacja dyrektyw unijnych ma również wymiar praktyczny, gdyż nowe rozwiązania prawne będą musiały zostać wdrożone przez samorządy oraz zarządców budynków. Ambitne cele Unii Europejskiej w zakresie gospodarki komunalnej mogą być szansą dla szerszego zastosowania nowoczesnych rozwiązań pozwalających na bardziej skuteczne zbieranie odpadów, które mają zostać poddane recyklingowi. Samorządy już teraz poszukują jednak rozwiązań eco-design, które pozwalają na racjonalizację sposobu zarządzania strumieniem odpadów.

Przykładem takiego rozwiązania, a także sposobem dla samorządów i zarządców budynków na realizację celów Unii Europejskiej w zakresie gospodarki komunalnej mogą być na przykład tzw. pojemniki półpodziemne, przeznaczone do gromadzenia odpadów komunalnych, takich jak plastik, papier, czy frakcja odpadów zmieszanych. Jest to rozwiązanie popularne na zachodzie Europy, jednak do tej pory stosowane w Polsce w stosunkowo niewielkim zakresie.

Dostępne na rynku rozwiązania pozwalają także zaoszczędzić miejsce, gdyż pojemniki półpodziemne zajmują zdecydowanie mniej miejsca niż powszechnie wykorzystywane pojemniki naziemne. Tym samym tam, gdzie zarządcy budynków mają problem z wyznaczeniem odpowiedniej przestrzeni na gromadzenie poszczególnych rodzajów odpadów, budowa pojemników półpodziemnych pozwala zaoszczędzić dużo cennego miejsca. Jednocześnie, zestawy pojemników półpodziemnych mają zwykle większą pojemność niż tradycyjne pojemniki, a tym samym pozwalają zmniejszyć częstotliwość odbioru odpadów komunalnych.

W czasach kryzysu klimatycznego, gdy względy ekologiczne i ślad węglowy stają się istotnym kryterium przy podejmowaniu decyzji o kształtowaniu polityk miejskich, stosowanie ekologicznych rozwiązań, które redukują częstotliwość odbioru i ułatwią zbieranie odpadów komunalnych może być szczególnie pożądane.

Autor: Mikołaj Gill - aplikant radcowski w kancelarii Robert Jędrzejczyk i Wspólnicy. W swojej praktyce zajmuje się przede wszystkim doradztwem w zakresie projektów infrastrukturalnych, prawa ochrony środowiska oraz prawa nieruchomości.