Kategorie

Partnerstwo publiczno-prywatne w samorządzie terytorialnym

Partnerstwo publiczno-prywatne (dalej: PPP) stanowi szczególną formę współpracy sektora publicznego i prywatnego. Wynika to zarówno z przedmiotu tej współpracy, jej długofalowego charakteru, statusu prawnego uczestników partnerstwa, jak i wielu czynników natury prawnej, finansowej, społecznej i politycznej, od których zależy efektywne wdrażanie tego typu projektów.

Odpowiednio skonstruowana współpraca pozwala powierzyć firmom prywatnym część obowiązków spoczywających na administracji publicznej. W zamian za zaangażowanie w finansowanie, realizację procesu inwestycyjnego oraz dostarczanie usług publicznych na rzecz ich odbiorców przedsiębiorcy mogą liczyć na względnie stabilne dochody pochodzące bezpośrednio od użytkowników tych usług albo też z budżetu podmiotu publicznego.

Reklama

Co istotne, administracja nie pozbywa się odpowiedzialności za realizację zadań publicznych objętych projektami tego typu. Z tego względu PPP należy traktować jako jedną z możliwych form realizacji zadań publicznych, a nie jak prywatyzację czy zastępowanie przez przedsiębiorców sektora publicznego w wykonywaniu jego służebnej roli wobec obywateli.

Zaspokajanie potrzeb społecznych z wykorzystaniem zasobów sektora prywatnego wymaga odpowiedniego poziomu wiedzy przedstawicieli strony publicznej, otwartości na podejmowanie podobnych inicjatyw oraz dysponowania stosownymi instrumentami prawnymi, zabezpieczającymi interes publiczny w projektach PPP.

W tym właśnie przejawia się potencjalna korzyść z PPP, zaś z drugiej strony – trudność realizacji projektów partnerskich. Brak tradycji współpracy obu sektorów w modelu PPP i skromne, jak na razie, doświadczenia w realizacji wspólnych projektów powodują naturalną nieufność do podejmowania tego typu współpracy.

Tymczasem analiza praktyki zagranicznej oraz wybranych przykładów krajowych dowodzą, że PPP powinno stanowić w przyszłości powszechną, alternatywną formę realizacji zadań publicznych.

Reklama

Rozwiązania wykorzystujące zasady PPP w przedsięwzięciach służących dobru publicznemu, w tym głównie w zakresie projektów infrastrukturalnych, wdrażane są zarówno na szczeblach centralnych, jak i regionalnych i lokalnych. Kapitał, wiedza, organizacja czy podejście biznesowe do świadczenia usług tradycyjnie przynależnych sektorowi publicznemu przekładają się zarówno na samą wykonalność przedsięwzięć, jak i na efektywność zarządzania wytworzonym majątkiem. Z tego powodu sektor publiczny coraz chętniej sięga po metodę PPP, upatrując w niej możliwości rozwoju infrastruktury przy ograniczonym obciążaniu budżetu i pozostawieniu własności majątku po stronie publicznej.

Na podstawie dostępnych danych można stwierdzić, że w ostatnich latach zarówno liczbę, jak i wartość projektów PPP cechuje dynamiczny wzrost, przy czym zdecydowanym liderem w ich wdrażaniu pozostają państwa członkowskie Unii Europejskiej (dalej: UE). Dynamikę wzrostu europejskiego rynku PPP szacuje się dziś na niemal 20 mld euro rocznie, zaś obszary, w których PPP zajmuje dominującą pozycję, to infrastruktura drogowa i transportowa, ochrona zdrowia, edukacja, sport i rekreacja, a także gospodarka wodno-ściekowa, gospodarka odpadami czy nawet obronność. Jak zostanie wskazane w tej publikacji, PPP może znaleźć zastosowanie w realizacji większości zadań publicznych, w tym przede wszystkim na poziomie samorządu terytorialnego.

Najczęściej wskazywane korzyści identyfikowane w modelu PPP w stosunku do tradycyjnych sposobów realizacji projektów są następujące:

-    zapewnienie (dodatkowego) kapitału na budowę/rozbudowę/modernizację infrastruktury, bez którego nie byłoby możliwe zrealizowanie projektu w pożądanym terminie, technologii lub określonej jakości, a tym samym – udostępnienie jej użytkownikom,

-    niższe koszty całkowite związane z budową i eksploatacją infrastruktury w perspektywie wieloletniej, uzyskiwane pomimo zysku generowanego przez partnera prywatnego i większego kosztu kapitału,

-    krótszy czas budowy infrastruktury – z uwagi na to, że opóźnienia związane z uruchomieniem świadczenia usług wpływają niekorzystnie na sytuację inwestora prywatnego, który zapewnia finansowanie robót budowlanych, zaś dochody uzyskuje dopiero od momentu rozpoczęcia eksploatacji obiektu,

-    wdrażanie innowacji, lepsza jakość świadczonych usług, bardziej efektywne zarządzanie – co stanowi przewagę podmiotów prywatnych nad sektorem publicznym,

-    ograniczenie ryzyk projektowych z uwagi na ich podział pomiędzy strony umowy o PPP, na podstawie doświadczenia i kompetencji,

-    możliwość rozwijania i poprawy jakości infrastruktury przy ograniczonym finansowaniu ze strony podmiotu publicznego,

-    realnie niższe ryzyko korupcji, z uwagi na przeprowadzanie postępowania „jednym zamówieniem”, niż w przypadku realizacji projektu w tradycyjny sposób, za pomocą wielu odrębnych postępowań,

-    lepsze określanie potrzeb i optymalne wykorzystywanie zasobów.

Do wad związanych z realizacją projektów w modelu PPP zalicza się często bardziej kosztowny i złożony proces przygotowania i wdrażania projektu, wyższy koszt kapitału dla sektora prywatnego, który musi być zrekompensowany poprzez jego większą wydajność, ograniczenie elastyczności finansowej sektora publicznego wskutek długoletnich zobowiązań finansowych wynikających z umowy o PPP, ograniczone możliwości zmiany umowy o PPP w czasie jej trwania, a także ryzyko (mit) korupcji, które towarzyszy wszystkim większym transakcjom zawieranym pomiędzy stroną publiczną a prywatną.

Z korzyściami możliwymi do osiągnięcia i zagrożeniami ujawniającymi się w projektach PPP wiąże się kilkadziesiąt rodzajów ryzyk projektowych, od których prawidłowej identyfikacji i odpowiedniego rozłożenia zależy w dużej mierze powodzenie każdego przedsięwzięcia.

Uzyskanie wspólnego mianownika dla pozornie rozbieżnych interesów strony publicznej i prywatnej stanowi klucz do sukcesu projektów PPP. Co oczywiste, wymaga to również stworzenia przyjaznego i przejrzystego otoczenia legislacyjnego, w ramach którego partnerstwa publiczno-prywatne mogą funkcjonować z korzyścią dla wszystkich uczestników PPP. Na świecie i w Europie PPP wdrażane jest w różnorodny sposób. Część krajów przyjmuje w tym celu odrębne regulacje, inne budują współpracę z wykorzystaniem obowiązujących przepisów.

W zależności od stopnia zaawansowania regulacji dotyczących współpracy sektora publicznego i prywatnego w porządku prawnym konkretnego państwa, możemy mówić o dwóch rodzajach PPP. W sensie ścisłym, oznacza ono odrębne przepisy, na podstawie których wdrażane są przedsięwzięcia PPP. W znaczeniu szerokim oznacza wszelką współpracę obu sektorów na podstawie regulacji ogólnych (np. umów dzierżawy, zarządzania, koncesji itp.). Należy przy tym zaznaczyć, że powodzenie projektu PPP nie jest uzależnione od charakteru normatywnego podstaw jego realizacji (przepisy ogólne lub odrębne).


W Polsce PPP ma stosunkowo krótką tradycję. Polski ustawodawca, idąc śladem kilku innych państw członkowskich UE, postanowił stworzyć odrębną regulację dotyczącą zawiązywania i realizacji partnerstw sektora publicznego i prywatnego. Zanim to nastąpiło, podejmowano z sukcesem próby wdrażania PPP w przedsięwzięciach infrastrukturalnych, przede wszystkim w formie spółek celowych o kapitale mieszanym. Wspólne projekty dotyczyły dziedzin mogących generować dochody, takich jak m.in. transport publiczny, turystyka, budownictwo komunalne czy ochrona zdrowia. Znany przypadek stanowi też realizacja projektu autostrady A2, oparty na zasadach koncesji na roboty budowlane czy budowa nowego terminalu na Lotnisku Chopina w Warszawie. Przepisy prawa materialnego w tym zakresie, oprócz ustaw ustrojowych, ograniczały się do ustaw z:

-    27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (dalej: ustawa o autostradach płatnych),

-    20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (dalej: ustawa o gospodarce komunalnej),

-    21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.),

-    15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (dalej: k.s.h.),

-    23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (dalej: k.c.).

W związku z koniecznością dostosowania polskiego porządku prawnego do standardów europejskich w zakresie zamówień publicznych w 2004 roku do przepisów o przetargach wprowadzono także instytucję koncesji na roboty budowlane. Poza tym zasady PPP nie były szerzej stosowane ani promowane przez władze szczebla centralnego czy samorządowego.

Dyskusja o nadaniu ram instytucjonalnych współpracy z inwestorami prywatnymi zaowocowała dopiero uchwaleniem ustawy z 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (dalej: ustawa z 2005 roku); co znamienne, przepisy wykonawcze do niej wydano dopiero 10 miesięcy po jej wejściu w życie.

Ustawa z 2005 roku, pomimo pokładanych w niej nadziei, nie przyniosła pożądanego efektu, co więcej – na podstawie jej przepisów nie został zrealizowany ani jeden projekt PPP. Przyczyn niepowodzenia pierwszej ustawy o PPP upatruje się zarówno w zbyt restrykcyjnej regulacji, jak i nadmiernym obciążeniu podmiotów publicznych koniecznością sporządzania czaso- i kosztochłonnych analiz przedrealizacyjnych, a także w mankamentach proceduralnych, co w efekcie zniechęciło potencjalnych inwestorów do podejmowania prób inicjowania projektów PPP. Ówczesny klimat polityczny również nie sprzyjał kooperacji biznesu z sektorem publicznym, blokując realizację ustawowego obowiązku promowania rozwiązań PPP na szczeblu rządowym i wprowadzania standardów realizacji tego typu projektów. W związku z tym ustawodawca, odrzucając koncepcję nowelizacji ustawy z 2005 roku, zdecydował się na uchwalenie nowego prawa o PPP, pracując jednocześnie nad odrębnymi przepisami dotyczącymi koncesji.

W efekcie, w lutym 2009 r. weszły w życie dwa nowe akty prawne:

1)    ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (dalej: ustawa o PPP) oraz

2)    ustawa z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (dalej: ustawa o koncesjach).

Po ponad dwóch latach funkcjonowania tych przepisów można uznać, że decyzja ta była krokiem we właściwą stronę. Świadczy o tym stopień zaawansowania prac nad projektami PPP na podstawie tych uregulowań. Według dostępnej wiedzy na 15 sierpnia 2011 r. ogłoszono już ponad 120 postępowań o PPP lub koncesję, trwają prace nad realizacją kilkudziesięciu dużych projektów PPP, zaś mniejszych przedsięwzięć przygotowuje się z pewnością kilkaset. Zawartych jest również ponad 20 umów o PPP lub koncesję. Co istotne, dotyczą one różnych obszarów działalności samorządu, zaś ich struktura prawno-finansowa oraz wartość nakładów inwestycyjnych znacząco się od siebie różnią. Oznacza to, że przepisy o PPP znajdują już zastosowanie w praktyce, a liczba postępowań prowadzonych na podstawie przepisów o PPP i koncesjach systematycznie wzrasta.

Pomimo licznych problemów, jakie napotyka realizacja projektów PPP, formuła ta – wobec narastającego zadłużenia samorządów i wyczerpywania się alokacji środków europejskich na lata 2007–2013 – zyskuje na popularności. Świadczy o tym również coraz większa liczba konferencji, szkoleń i opracowań poświęconych PPP.

Celem publikacji jest przybliżenie przedstawicielom jednostek samorządu terytorialnego (dalej: JST) oraz innym zainteresowanym Czytelnikom zasad współpracy publiczno-prywatnej w formule PPP. Kolejno omówione zostaną podstawy prawne realizacji projektów PPP, kwestie związane z przygotowaniem wspólnego przedsięwzięcia, tryby i procedury wyboru inwestora prywatnego, reguły zawierania umów partnerskich, dodatkowe zagadnienia dotyczące PPP (m.in. łączenie projektów PPP z funduszami unijnymi oraz problematyka długu publicznego), a także analiza rynku projektów publiczno-prywatnych w Polsce. Załączone do poradnika teksty ustaw o PPP i o koncesjach ułatwią zrozumienie prezentowanych treści. Poradnik skierowany jest przede wszystkim do średnich i mniejszych JST, które planują realizację przedsięwzięć PPP w skali lokalnej.

Należy wyrazić nadzieję, że opracowanie przyczyni się do przybliżenia Czytelnikom mechanizmu partnerstwa publiczno-prywatnego i posłuży jako impuls do rozpoczęcia realizacji zadań publicznych we współpracy z prywatnymi inwestorami w sposób zorganizowany i efektywny.

Rafał Cieślak

Źródło: Poradnik Samorządowca
Czy ten artykuł był przydatny?
tak
nie
Dziękujemy za powiadomienie
Jeśli nie znalazłeś odpowiedzi na swoje pytania w tym artykule, powiedz jak możemy to poprawić.
UWAGA: Ten formularz nie służy wysyłaniu zgłoszeń . Wykorzystamy go aby poprawić artykuł.
Jeśli masz dodatkowe pytania prosimy o kontakt

Komentarze(0)

Uwaga, Twój komentarz może pojawić się z opóźnieniem do 10 minut. Zanim dodasz komentarz -zapoznaj się z zasadami komentowania artykułów.
    QR Code
    Sektor publiczny
    1 sty 2000
    22 cze 2021
    Zakres dat:
    Zapisz się na newsletter
    Zobacz przykładowy newsletter
    Zapisz się
    Wpisz poprawny e-mail

    Unijny Certyfikat COVID - jak pobrać na telefon?

    Unijny Certyfikat COVID - tzw. paszport covidowy (szczepionkowy) od dziś jest już dostępny w aplikacji mObywatel i można go pobrać na telefon komórkowy. Jak pobrać paszport covidowy?

    Rządowy Fundusz Polski Ład: Program Inwestycji Strategicznych dla samorządów

    Rządowy Fundusz Polski Ład: Program Inwestycji Strategicznych. Rusza nowy rządowy program, który zapewni pieniądze na inwestycje dla samorządów. Na co i na jakich zasadach będzie można otrzymać dofinansowanie?

    Dodatkowe zajęcia wspomagające w szkole - dla kogo, na jakich zasadach?

    Dodatkowe zajęcia wspomagające w szkole - dla kogo, na jakich zasadach? Czy mogą być one prowadzone w formie zdalnej? Z jakich przedmiotów organizuje się zajęcia wspomagające? Jak poinformować o nich rodziców? Jak prawidłowo wyliczyć przysługującą szkole liczbę zajęć wspomagających? Ministerstwo Edukacji i Nauki odpowiada na najczęściej pojawiające się pytania dotyczące dodatkowych lekcji po powrocie do szkół.

    Zmiany w programie Aktywna tablica 2020-2024

    Aktywna tablica 2020-2024 - zmiany. Proponowane nowe rozwiązania dotyczą m.in. wprowadzenia nowego rodzaju sprzętu, który będzie można zakupić w ramach programu i rozszerzenia na kolejne lata (2021-2024) możliwości zakupu laptopów wraz ze sprzętem umożliwiającym przetwarzanie wizerunku i głosu. Trwają konsultacje społeczne, opinie można przesyłać do 9 lipca 2021 r.

    Do kiedy Spis Powszechny?

    Spis Powszechny – do kiedy trwa? Do kiedy można się spisać przez Internet? Czy każdy domownik musi się spisać osobno? Jakie kary grożą za brak udziału w spisie ludności i mieszkań w 2021 roku?

    Nieskuteczność systemów Compliance, systemów Whistleblowingu lub ochrony danych osobowych - przyczyny

    Nieskuteczność systemów. Czy da się zlikwidować ryzyko compliance lub ryzyko naruszenia danych osobowych? Jakie są powody pozorności lub nieskuteczności systemów?

    Program Kangur - autobusy elektryczne dla gmin wiejskich

    Program Kangur - autobusy elektryczne dla gmin wiejskich. Dzięki wsparciu NFOŚiGW, w wysokości prawie 40 mln zł, autobusy elektryczne będą woziły dzieci do szkół w kolejnych 16 gminach.

    Czyste Powietrze - zmiany w programie, koniec dotacji na piece węglowe

    Czyste Powietrze - co się zmieni w programie? Do kiedy można jeszcze uzyskać dotację na piece węglowe?

    Pakiet psychologiczny – rekomendacje dla uczelni dotyczące pomocy studentom

    Pakiet psychologiczny. Na podstawie przekazanych przez uczelnie informacji na temat udzielanego w okresie epidemii wsparcia studentom, Ministerstwo Edukacji i Nauki opracowało poniższe zalecenia w zakresie zwiększenia pomocy psychologicznej.

    Nauczyciel w Polsce - pasja czy zawód? Raport o statusie nauczycieli w Polsce 2021

    Nauczyciel w Polsce - pasja czy zawód? Raport o statusie nauczycieli w Polsce 2021. Nauczyciel to zawód często oceniany. Ale czy doceniany? W raporcie zbadano, co myślą o nauczycielach rodzice, uczniowie, a także oni sami o swojej pracy.

    Domowa Opieka Medyczna - Pulsoksymetr i PulsoCare

    Domowa Opieka Medyczna to program mający na celu zdalne monitorowanie stanu zdrowia Pacjentów. Program wykorzystuje pulsoksymetr jako narzędzie diagnostyczne i aplikację PulsoCare do przekazywania i monitoringu danych.

    CEEB - zadania gmin związane ze spisem źródeł ciepła

    CEEB - zadania gmin związane ze spisem źródeł ciepła. W jakim terminie gmina powinna wprowadzić dane do ewidencji? Ile czasu ma urzędnik na wprowadzenie danych z deklaracji do systemu? Czy każdy pracownik urzędu może wprowadzać dane do CEEB? Czy przewidziano finansowanie dla gmin?

    Centralna Ewidencja Emisyjności Budynków (CEEB) - od kiedy, deklaracja

    Centralna Ewidencja Emisyjności Budynków (CEEB) - od kiedy, jak złożyć deklarację źródeł ciepła? Przedstawiamy najważniejsze informacje o nowym obowiązku, który będzie spoczywał na właścicielach i zarządcach budynków.

    CEEB - jakie kary za brak zgłoszenia do ewidencji źródeł ciepła?

    CEEB - Centralna Ewidencja Emisyjności Budynków rusza już 1 lipca 2021 roku. Oznacza to nowy obowiązek dla milionów Polaków, którzy będą musieli zgłosić, czym ogrzewają swoje domy. Jakie kary grożą za brak zgłoszenia?

    Szczepienia przeciw COVID-19 w aptekach - NFZ przyjmuje wnioski

    Szczepienia przeciw COVID-19 w aptekach. Oddziały Wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia przyjmują od wtorku wnioski od aptek, które chcą przystąpić do Narodowego Programu Szczepień przeciw COVID-19. Nabór jest otwarty i ciągły, nie ma konkretnej daty jego zakończenia.

    Aplikacja mObywatel - co można w niej znaleźć?

    Aplikacja mObywatel - co można w niej znaleźć? Już ponad 3 miliony Polaków korzysta z naszej aplikacji mObywatel, czyli cyfrowego portfela na dokumenty. Wkrótce trafi do niej Unijny Certyfikat COVID.

    Tymczasowy profil zaufany będzie stały

    Tymczasowy profil zaufany będzie stały. 17 czerwca 2021 roku wejdą ważne zmiany dotyczące profilu zaufanego, szczególnie jego tymczasowej wersji. Co się zmieni?

    Kiedy wyniki matur 2021?

    Wyniki matur 2021 – kiedy? Jak i gdzie je sprawdzić? Przedstawiamy ważne informacje dla tysięcy tegorocznych maturzystów.

    Profilaktyka 40 plus - badania od 1 lipca 2021 r.

    Profilaktyka 40 plus - badania od 1 lipca 2021 r. Minister zdrowia podpisał rozporządzenie zapowiedziane w programie Polski Ład. Z jakich badań będzie można skorzystać?

    Polski Ład: nowe miejsca pracy i infrastruktura mają rozwiązać problemy gmin

    Polski Ład to całościowe spojrzenie na problemy powiatów i gmin w całej Polsce. W ramach Polskiego Ładu budowane będą m.in. obiekty sportowe oraz infrastruktura drogowa, energetyczna, internetowa, kolejowa, które przyczynią się do rozwoju gospodarczego i poprawią jakość życia - mówił premier Mateusz Morawiecki.

    Konrad Fijołek prezydentem Rzeszowa - wyniki wyborów

    Konrad Fijołek nowym prezydentem Rzeszowa - znamy już oficjalne wyniki wyborów. Kandydat popierany przez opozycję: PO, Lewicę, PSL i Ruch Polska 2050 wygrał w pierwszej turze. Ile głosów zdobyli poszczególni kandydaci?

    Kurator oświaty - jakie ma mieć uprawnienia po zmianach?

    Kurator oświaty. Ministerstwo Edukacji i Nauki proponuje rozwiązania wzmacniające rolę kuratora oświaty. Jakie kurator ma mieć uprawnienia po zmianach?

    Lektury w szkole podstawowej – proponowane zmiany

    Lektury w szkole podstawowej – zmiany. Ministerstwo Edukacji i Nauki przygotowało propozycję zmian w liście lektur szkolnych. Jakie książki zostaną usunięte z wykazu a jakie dodane?

    Lista lektur w liceum i technikum – proponowane zmiany

    Lektury w liceum i technikum – jakie zmiany proponuje Ministerstwo Edukacji i Nauki? Skreślone z wykazu lektur mają być m.in. wiersze Marcina Świetlickiego oraz „Mała apokalipsa” Tadeusza Konwickiego. Zamiast tego uczniowie mają czytać m.in. dzieła filozoficzne i egzystencjalne Jana Pawła II.

    Dopłaty z gmin za odpady, maksymalna stawka opłaty od zużycia wody

    Dopłaty z gmin, maksymalna stawka opłaty od zużycia wody - szykują się spore zmiany w gospodarce odpadami. Co zawiera rządowy projekt zmian w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach?