Uchwała w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej - co warunkuje jej ogłoszenie w dzienniku urzędowym

Praktyka uchwałodawcza jednostek samorządu terytorialnego pokazuje, jak duży problem może stanowić właściwe rozpoznanie, które z uchwał wydawanych przez organ stanowiący gminy powinny wejść w życie w trybie publikacji w wydawanym przez wojewodę dzienniku urzędowym.

Istota problemu ujawnia się w sytuacji konieczności ustalenia, czy uchwała w sprawie utworzenia nowej jednostki organizacyjnej gminy stanowi akt prawa miejscowego i czy jej publikację przewiduje przepis szczególny.

Materia rozstrzyganego problemu nie jest jednoznaczna i wymaga analizy na wielu płaszczyznach.

Obowiązek publikacji nie odnosi się do każdej uchwały

Zasady i tryb publikowania - między innymi uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego - określa ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (dalej: u.a.n.a.p.). Szczególną uwagę należy zwrócić na art. 13 tej ustawy, w którym wyszczególniono, jakie akty prawne ogłasza się wojewódzkim dzienniku urzędowym. W odniesieniu do gmin ustawodawca w art. 13 pkt 2 i pkt 10 u.a.n.a.p. wprost wskazuje, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy oraz - jeżeli tak stanowią przepisy szczególne - inne akty prawne (w tym przypadku inne niż akty prawa miejscowego).

Nie każda uchwała stanowi akt prawa miejscowego i nie każda uchwała warunkowana jest przepisem szczególnym. Tym samym nie każda uchwała podlega obowiązkowi publikacji w dzienniku urzędowym.

Nie każda uchwała rady gminy jest aktem prawa miejscowego

O tym, czy uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego, decyduje jej charakter. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy z uwagi na istotę danej uchwały mamy do czynienia właśnie ze stanowieniem przez organ gminy aktu prawa miejscowego. W większości przypadków już na tym etapie następuje nieprawidłowe zrozumienie właściwości aktu prawa miejscowego.

Z ORZECZNICTWA Akt prawa miejscowego powinien zawierać regulację praw i obowiązków podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji. Wyrok NSA z 12 października 2005 r., sygn. akt II OSK 134/05 Akt prawa miejscowego to taki akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. O generalności uchwały decyduje fakt określenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego adresata uchwały w sposób generalny. Natomiast abstrakcyjność przepisów uchwały to nic innego, jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów. W przypadku organów gminy, wydawane przez nie akty prawa miejscowego nakładają najczęściej - na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej - obowiązek oznaczonego zachowania w sytuacjach wskazanych w takich przepisach. Wyrok NSA z 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/2006

Ogólne uprawnienie organu gminy do wydawania aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze danej gminy wynika z upoważnień ustawowych, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.).

W myśl art. 40 ust. 2 u.s.g. odpowiednio pkt 1-4 na podstawie tylko tej ustawy rada gminy może wydać akty prawa miejscowego tylko i wyłącznie w zakresie:

• wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,
• organizacji urzędów i instytucji gminnych,
• zasad zarządu mieniem gminy,
• zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Wskazany powyżej zakres stanowi katalog zamknięty i nie może być dowolnie rozszerzany.

Nie każda jednostka organizacyjna gminy jest instytucją gminną

W kontekście analizowanej problematyki do uchwały w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej teoretycznie mógłby mieć zastosowanie zapis art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w części dotyczącej organizacji instytucji gminnych. Niemniej jednak, wskazane jest ustalenie, czy każda jednostka organizacyjna mieści się w definicji instytucji gminnej.

Instytucja gminna

W obowiązującym prawie nie ma jednoznacznej definicji instytucji gminnej. Analiza znaczenia pojęcia "instytucja" pozwala jednak stwierdzić, że za instytucję można uznać tylko tę jednostkę organizacyjną gminy, która realizuje wynikające z przepisów prawa kompetencje gminy i ma zarazem charakter publiczny - powszechnie dostępny. Jednostka organizacyjna gminy - będąca instytucją gminną - realizuje określone zadania gminy wobec wszystkich mieszkańców.

O kwalifikacji jednostki organizacyjnej gminy do kategorii instytucji gminnej - w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. - stanowi kryterium powszechności. Jeżeli jednostka organizacyjna nie działa powszechnie, tzn. nie wykonuje zadań na rzecz wszystkich mieszkańców, będzie wyłącznie jednostką organizacyjną o charakterze ograniczonej dostępności, tym samym nie będzie miała statusu instytucji gminnej.

Akt powołania nowej jednostki organizacyjnej gminy - o ile jednostka ta nie będzie miała charakteru instytucji gminnej - nie mieści się w zakresie upoważnienia organu gminy wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Podjęta przez organ uchwała w tym przedmiocie nie będzie miała charakteru aktu prawa miejscowego. Brak znamion ustanowienia uchwałą prawa miejscowego - pomimo utworzenia nowej jednostki - nie kwalifikuje takiej uchwały do jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Utworzenie jednostki organizacyjnej gminy

Powoływanie jednostek organizacyjnych jest praktyką powszechnie stosowaną przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z obowiązującym prawem gminy chętnie tworzą takie jednostki, przenosząc na nie obowiązek wykonywania części zadań własnych. Jednostki samorządu terytorialnego co do zasady mają swobodę wyboru formy organizacji jednostek. Ustawodawca w art. 9 ust. 1 u.s.g. nie formułuje ograniczeń co do kategorii jednostek organizacyjnych tworzonych przez gminę. Gmina może tworzyć jednostki organizacyjne zarówno pozbawione osobowości prawnej, jak i posiadające osobowość prawną.

Tworzenie gminnych jednostek organizacyjnych - analogicznie ich rozwiązywanie czy likwidacja - należy do kompetencji organu stanowiącego gminy. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f i lit. h u.s.g. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu - w tym dotyczących właśnie tworzenia jednostek organizacyjnych - należy do wyłącznej właściwości rady gminy.

Istotny jest przedmiot działalności tworzonej jednostki organizacyjnej

Zgodnie z wcześniejszym rozstrzygnięciem uchwała organu stanowiącego w sprawie utworzenia nowej jednostki organizacyjnej co do zasady nie stanowi aktu prawa miejscowego. W ogólnym ujęciu uchwała taka nie podlega obowiązkowi publikacji w dzienniku urzędowym. Niemniej jednak, w szczególnych przypadkach, podjęta w tej sprawie uchwała wymagać będzie ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Dla ustalenia ewentualnego obowiązku ogłoszenia uchwały w dzienniku rzędowym - w odniesieniu do jednostki organizacyjnej gminy - należy rozstrzygnąć nie tyle jej podmiotowość, tj. ustanowioną formę prawną, ile jej przedmiotowość, tj. zakres jej działalności w kontekście zadań i adresatów jej działania.

W art. 9 ust. 3 u.s.g. wskazano, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę - lub w myśl art. 9 ust. 1 u.s.g. przez inny podmiot wskazany przez gminę - zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. W tym kontekście zasadne jest odniesienie do ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (dalej: u.g.k.).

W art. 1 u.g.k. wskazano, że gospodarka komunalna polega na wykonywaniu przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. W szczególności obejmuje zadania o charakterze użyteczności publicznej związane z bieżącym i nieprzerwanym zaspokajaniem zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Ustawodawca w art. 2 u.g.k. przewidział możliwość prowadzenia gospodarki komunalnej przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formie samorządowego zakładu budżetowego lub w formie spółek prawa handlowego. Jak wskazano w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Oznacza to, że kompetencje w tym zakresie należą do rady gminy, która podejmuje stosowną uchwałę. Uchwała taka - jako że przekazuje kompetencje i zadania ustawowo przypisane organowi jednostki samorządu terytorialnego na podmiot pozostający poza strukturą tych organów - stanowi akt prawa miejscowego.

Przykład

Rada Gminy X w drodze uchwały powołuje spółkę prawa handlowego pod firmą Zakład Gospodarki Komunalnej Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.

Podstawę prawną uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g., art. 2, art. 9 ust. 1 u.g.k. oraz art. 151 § 1, art. 152, art. 154 § 1 i § 2 ustawy - Kodeks spółek handlowych.

W treści uchwały wskazano, że przedmiotem działalności spółki będzie wykonywanie zadań własnych gminy z zakresu usług komunalnych mających charakter użyteczności publicznej w zakresie:

• wodociągów i zaopatrzenia w wodę,

• kanalizacji, wywozu, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych,

• utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych,

• wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, w tym segregacji odpadów, edukacji ekologicznej.

W treści uchwały prawidłowo wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa X.

W związku z powyższym, w przypadku podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie powołania spółki prawa handlowego, której przedmiotem działalności ma być realizacja zadań własnych gminy - np. z zakresu gospodarki komunalnej gminy - uchwała taka będzie stanowiła akt prawa miejscowego. Uchwała o takim charakterze podlegać będzie obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Witold Trzebnicki

doświadczony pracownik administracji publicznej, specjalista z zakresu prawa samorządowego, ekspert w sprawach społeczno-gospodarczych, działacz na rzecz rozwoju lokalnego

Podstawy prawne

• art. 13 pkt 2, art. 13 pkt 10 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461)

• art. 1, art. 2, art. 9 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 712)

• art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 3, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 506; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1969)

Krzysztof Adamczyk