Kategorie

Uchwała w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej - co warunkuje jej ogłoszenie w dzienniku urzędowym

Uchwała w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej - co warunkuje jej ogłoszenie w dzienniku urzędowym./ Fot. Fotolia
Uchwała w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej - co warunkuje jej ogłoszenie w dzienniku urzędowym./ Fot. Fotolia
Fotolia
Z pozoru proste zagadnienie w praktyce okazuje się problematyczne. Rozstrzygnięcie, czy obowiązek ogłoszenia występuje w przypadku uchwały rady gminy w sprawie powołania nowej jednostki organizacyjnej, wbrew pozorom nie jest oczywiste i jednoznaczne. Co zatem decyduje o tym, że tylko niektóre uchwały w tym przedmiocie podlegają obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym?

Praktyka uchwałodawcza jednostek samorządu terytorialnego pokazuje, jak duży problem może stanowić właściwe rozpoznanie, które z uchwał wydawanych przez organ stanowiący gminy powinny wejść w życie w trybie publikacji w wydawanym przez wojewodę dzienniku urzędowym.

Istota problemu ujawnia się w sytuacji konieczności ustalenia, czy uchwała w sprawie utworzenia nowej jednostki organizacyjnej gminy stanowi akt prawa miejscowego i czy jej publikację przewiduje przepis szczególny.

Materia rozstrzyganego problemu nie jest jednoznaczna i wymaga analizy na wielu płaszczyznach.

Obowiązek publikacji nie odnosi się do każdej uchwały

Reklama

Zasady i tryb publikowania - między innymi uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego - określa ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (dalej: u.a.n.a.p.). Szczególną uwagę należy zwrócić na art. 13 tej ustawy, w którym wyszczególniono, jakie akty prawne ogłasza się wojewódzkim dzienniku urzędowym. W odniesieniu do gmin ustawodawca w art. 13 pkt 2 i pkt 10 u.a.n.a.p. wprost wskazuje, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy oraz - jeżeli tak stanowią przepisy szczególne - inne akty prawne (w tym przypadku inne niż akty prawa miejscowego).

Nie każda uchwała stanowi akt prawa miejscowego i nie każda uchwała warunkowana jest przepisem szczególnym. Tym samym nie każda uchwała podlega obowiązkowi publikacji w dzienniku urzędowym.

Nie każda uchwała rady gminy jest aktem prawa miejscowego

O tym, czy uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego, decyduje jej charakter. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy z uwagi na istotę danej uchwały mamy do czynienia właśnie ze stanowieniem przez organ gminy aktu prawa miejscowego. W większości przypadków już na tym etapie następuje nieprawidłowe zrozumienie właściwości aktu prawa miejscowego.

Z ORZECZNICTWA

Akt prawa miejscowego powinien zawierać regulację praw i obowiązków podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji.

Wyrok NSA z 12 października 2005 r., sygn. akt II OSK 134/05

Akt prawa miejscowego to taki akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. O generalności uchwały decyduje fakt określenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego adresata uchwały w sposób generalny. Natomiast abstrakcyjność przepisów uchwały to nic innego, jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów. W przypadku organów gminy, wydawane przez nie akty prawa miejscowego nakładają najczęściej - na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej - obowiązek oznaczonego zachowania w sytuacjach wskazanych w takich przepisach.

Wyrok NSA z 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/2006

Ogólne uprawnienie organu gminy do wydawania aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze danej gminy wynika z upoważnień ustawowych, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.).

W myśl art. 40 ust. 2 u.s.g. odpowiednio pkt 1-4 na podstawie tylko tej ustawy rada gminy może wydać akty prawa miejscowego tylko i wyłącznie w zakresie:

  • wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,
  • organizacji urzędów i instytucji gminnych,
  • zasad zarządu mieniem gminy,
  • zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Wskazany powyżej zakres stanowi katalog zamknięty i nie może być dowolnie rozszerzany.

Nie każda jednostka organizacyjna gminy jest instytucją gminną

W kontekście analizowanej problematyki do uchwały w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej teoretycznie mógłby mieć zastosowanie zapis art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w części dotyczącej organizacji instytucji gminnych. Niemniej jednak, wskazane jest ustalenie, czy każda jednostka organizacyjna mieści się w definicji instytucji gminnej.

Instytucja gminna

Reklama

W obowiązującym prawie nie ma jednoznacznej definicji instytucji gminnej. Analiza znaczenia pojęcia "instytucja" pozwala jednak stwierdzić, że za instytucję można uznać tylko tę jednostkę organizacyjną gminy, która realizuje wynikające z przepisów prawa kompetencje gminy i ma zarazem charakter publiczny - powszechnie dostępny. Jednostka organizacyjna gminy - będąca instytucją gminną - realizuje określone zadania gminy wobec wszystkich mieszkańców.

O kwalifikacji jednostki organizacyjnej gminy do kategorii instytucji gminnej - w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. - stanowi kryterium powszechności. Jeżeli jednostka organizacyjna nie działa powszechnie, tzn. nie wykonuje zadań na rzecz wszystkich mieszkańców, będzie wyłącznie jednostką organizacyjną o charakterze ograniczonej dostępności, tym samym nie będzie miała statusu instytucji gminnej.

Akt powołania nowej jednostki organizacyjnej gminy - o ile jednostka ta nie będzie miała charakteru instytucji gminnej - nie mieści się w zakresie upoważnienia organu gminy wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Podjęta przez organ uchwała w tym przedmiocie nie będzie miała charakteru aktu prawa miejscowego. Brak znamion ustanowienia uchwałą prawa miejscowego - pomimo utworzenia nowej jednostki - nie kwalifikuje takiej uchwały do jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Utworzenie jednostki organizacyjnej gminy

Powoływanie jednostek organizacyjnych jest praktyką powszechnie stosowaną przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z obowiązującym prawem gminy chętnie tworzą takie jednostki, przenosząc na nie obowiązek wykonywania części zadań własnych. Jednostki samorządu terytorialnego co do zasady mają swobodę wyboru formy organizacji jednostek. Ustawodawca w art. 9 ust. 1 u.s.g. nie formułuje ograniczeń co do kategorii jednostek organizacyjnych tworzonych przez gminę. Gmina może tworzyć jednostki organizacyjne zarówno pozbawione osobowości prawnej, jak i posiadające osobowość prawną.

Tworzenie gminnych jednostek organizacyjnych - analogicznie ich rozwiązywanie czy likwidacja - należy do kompetencji organu stanowiącego gminy. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f i lit. h u.s.g. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu - w tym dotyczących właśnie tworzenia jednostek organizacyjnych - należy do wyłącznej właściwości rady gminy.

Istotny jest przedmiot działalności tworzonej jednostki organizacyjnej

Zgodnie z wcześniejszym rozstrzygnięciem uchwała organu stanowiącego w sprawie utworzenia nowej jednostki organizacyjnej co do zasady nie stanowi aktu prawa miejscowego. W ogólnym ujęciu uchwała taka nie podlega obowiązkowi publikacji w dzienniku urzędowym. Niemniej jednak, w szczególnych przypadkach, podjęta w tej sprawie uchwała wymagać będzie ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Dla ustalenia ewentualnego obowiązku ogłoszenia uchwały w dzienniku rzędowym - w odniesieniu do jednostki organizacyjnej gminy - należy rozstrzygnąć nie tyle jej podmiotowość, tj. ustanowioną formę prawną, ile jej przedmiotowość, tj. zakres jej działalności w kontekście zadań i adresatów jej działania.

art. 9 ust. 3 u.s.g. wskazano, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę - lub w myśl art. 9 ust. 1 u.s.g. przez inny podmiot wskazany przez gminę - zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. W tym kontekście zasadne jest odniesienie do ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (dalej: u.g.k.).

W art. 1 u.g.k. wskazano, że gospodarka komunalna polega na wykonywaniu przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. W szczególności obejmuje zadania o charakterze użyteczności publicznej związane z bieżącym i nieprzerwanym zaspokajaniem zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Ustawodawca w art. 2 u.g.k. przewidział możliwość prowadzenia gospodarki komunalnej przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formie samorządowego zakładu budżetowego lub w formie spółek prawa handlowego. Jak wskazano w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Oznacza to, że kompetencje w tym zakresie należą do rady gminy, która podejmuje stosowną uchwałę. Uchwała taka - jako że przekazuje kompetencje i zadania ustawowo przypisane organowi jednostki samorządu terytorialnego na podmiot pozostający poza strukturą tych organów - stanowi akt prawa miejscowego.

Przykład

Rada Gminy X w drodze uchwały powołuje spółkę prawa handlowego pod firmą Zakład Gospodarki Komunalnej Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.

Podstawę prawną uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g., art. 2, art. 9 ust. 1 u.g.k. oraz art. 151 § 1, art. 152, art. 154 § 1 i § 2 ustawy - Kodeks spółek handlowych.

W treści uchwały wskazano, że przedmiotem działalności spółki będzie wykonywanie zadań własnych gminy z zakresu usług komunalnych mających charakter użyteczności publicznej w zakresie:

  • wodociągów i zaopatrzenia w wodę,

  • kanalizacji, wywozu, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych,

  • utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych,

  • wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, w tym segregacji odpadów, edukacji ekologicznej.

W treści uchwały prawidłowo wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa X.

W związku z powyższym, w przypadku podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie powołania spółki prawa handlowego, której przedmiotem działalności ma być realizacja zadań własnych gminy - np. z zakresu gospodarki komunalnej gminy - uchwała taka będzie stanowiła akt prawa miejscowego. Uchwała o takim charakterze podlegać będzie obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Witold Trzebnicki

doświadczony pracownik administracji publicznej, specjalista z zakresu prawa samorządowego, ekspert w sprawach społeczno-gospodarczych, działacz na rzecz rozwoju lokalnego

Podstawy prawne

  • art. 13 pkt 2, art. 13 pkt 10 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461)

  • art. 1, art. 2, art. 9 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 712)

  • art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 3, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 506; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1969)

Krzysztof Adamczyk

Poszerzaj swoją wiedzę, korzystając z naszego programu
INFORLEX Książki dla Firm
INFORLEX Książki dla Firm
Tylko teraz
598,00 zł
798,00
Przejdź do sklepu
Źródło: Gazeta Samorządu i Administracji
Czy ten artykuł był przydatny?
tak
nie
Dziękujemy za powiadomienie
Jeśli nie znalazłeś odpowiedzi na swoje pytania w tym artykule, powiedz jak możemy to poprawić.
UWAGA: Ten formularz nie służy wysyłaniu zgłoszeń . Wykorzystamy go aby poprawić artykuł.
Jeśli masz dodatkowe pytania prosimy o kontakt

Komentarze(0)

Uwaga, Twój komentarz może pojawić się z opóźnieniem do 10 minut. Zanim dodasz komentarz -zapoznaj się z zasadami komentowania artykułów.
    QR Code
    Sektor publiczny
    1 sty 2000
    29 lip 2021
    Zakres dat:
    Zapisz się na newsletter
    Zobacz przykładowy newsletter
    Zapisz się
    Wpisz poprawny e-mail

    Premia dla lekarza POZ za szczepienie

    Lekarz POZ otrzyma premię finansową za zwiększenie tempa szczepień i liczby zaszczepionych pacjentów w poradni.

    Nadzór nad dyrektorami - planowane zmiany

    Projektowane przepisy, mające zwiększyć kontrolę nad szkołami, zostały złagodzone. Co z dyrektorami?

    Powodzie - czy możemy przygotować się na nadchodzące zalania?

    W momencie wystąpienia sytuacji kryzysowej praktyczne możliwości zabezpieczenia przed jej skutkami są bardzo ograniczone. Jakie mamy możliwości ograniczenia zagrożenia powodziowego?

    Zmiany w ustawie o zatrudnieniu socjalnym

    Zmiany w ustawie o zatrudnieniu socjalnym przewiduje przygotowany przez MRiPS projekt nowelizacji. Co się zmieni?

    Społeczne Agencje Najmu - korzyści podatkowe dla właścicieli

    Od 23 lipca 2021 r. obowiązują przepisy pozwalające tworzyć tzw. Społeczne Agencje Najmu (SAN). Ich zadaniem jest dzierżawa lokali mieszkalnych lub budynków mieszkalnych jednorodzinnych od ich właścicieli oraz wynajmowanie ich osobom fizycznym wskazanym przez gminę. Właściciele takich mieszkań i budynków będą korzystać ze zwolnień podatkowych w podatku dochodowym i VAT.

    Zasady odwołania od wyników egzaminu maturalnego 2021

    Odwołania od wyników egzaminu maturalnego. Niecałe trzy tygodnie temu maturzyści poznali wyniki egzaminów dojrzałości. Niektórzy mają wątpliwości, czy ich praca została poprawnie sprawdzona, i wnioskują o wgląd do niej oraz wyższe noty.

    Kontrole zwolnień lekarskich nauczycieli

    Kontrole zwolnień lekarskich nauczycieli - zgodnie z projektem nowelizacji prawa oświatowego autorstwa MEiN ministerstwo co kwartał będzie przekazywało do ZUS szczegółowe informacje dotyczące nauczycieli przebywających m.in. na zwolnieniach lekarskich, urlopach zdrowotnych oraz macierzyńskich.

    Nauka stacjonarna w szkołach od 1 września 2021 r.

    Nauka stacjonarna w szkołach - minister edukacji i nauki Przemysław Czarnek zapowiedział, że trwają przygotowania do powrotu uczniów do szkół od 1 września 2021 r.

    Historia XX i XXI wieku - od kiedy nowy przedmiot?

    Historia XX i XXI wieku - od kiedy nowy przedmiot zapowiedziany w Polskim Ładzie? Co obejmie?

    Dodatkowe zajęcia wspomagające - możliwość zwiększenia liczby godzin

    Dodatkowe zajęcia wspomagające - większa liczba dzieci będzie mogła skorzystać z dodatkowych lekcji. MEiN przygotowało zmianę przepisów w tym zakresie.

    Nauka zdalna czy stacjonarna w roku akademickim 2021/2022? - wytyczne dla uczelni

    Nauka zdalna czy stacjonarna w roku akademickim 2021/2022? Ministerstwo Edukacji i Nauki opublikowało wytyczne dla uczelni.

    Compliance - cykl Deminga

    Compliance - każdy system powinien działać w cyklu Deminga i zawsze należy monitorować ryzyka. Niestety często brakuje na to zasobów lub woli najwyższego kierownictwa.

    Transakcja zakupu nieruchomości na rzecz gminy

    Zakup nieruchomości na rzecz gminy. W ramach działalności gospodarczej gmina może nabywać prawa do nieruchomości na wolnym rynku - w trybie czynności cywilnoprawnych. W takich transakcjach istotne są kompetencje organów gminy. Wójt jest uprawniony do dokonywania czynności związanych z nabyciem nieruchomości. Działa jednak z zachowaniem zasad prawidłowej gospodarki i w ramach wytyczonych przez radę gminy.

    Centralna Ewidencja Emisyjności Budynków (CEEB) - co zawiera?

    Centralna Ewidencja Emisyjności Budynków (CEEB) już działa. Wyjaśniamy, jakie informacje zawiera ten ważny rejestr. Warto również wspomnieć o obowiązkach właścicieli budynków związanych z CEEB.

    Loteria szczepionkowa - kiedy losowania?

    Loteria szczepionkowa - kiedy losowania? Wciąż można zarejestrować się w Loterii Narodowego Programu Szczepień i wziąć udział w kolejnych losowaniach nagród.

    Wakacje 2021 w Europie - zasady podróżowania, paszport covidowy, testy

    Wakacje 2021 w Europie w czasach koronawirusa - jakie zasady obowiązują podróżnych? W większości krajów trzeba pokazać paszport covidowy lub wynik testu na COVID-19.

    Aspekty środowiskowe w nowym prawie zamówień publicznych

    Zrównoważone zamówienia to taki sposób organizacji postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, który uwzględnia aspekty środowiskowe lub społeczne, co przekłada się na charakter udzielanego zamówienia, przy jednoczesnym zapewnieniu celowego, racjonalnego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych. W pojęciu tym mieszczą się więc zarówno tzw. „zielone”, jak również społeczne zamówienia publiczne.

    Cyfryzacja usług a cyberbezpieczeństwo w sektorze publicznym

    W ostatnich latach można obserwować postępującą cyfryzację usług, również w sektorze publicznym. O ile załatwianie spraw urzędowych online jest dla obywateli ogromną wygodą, o tyle zasadne w tym kontekście jest pytanie – jak właściwie zadbać o bezpieczeństwo przetwarzanych danych?

    Karta Lokalizacji Podróżnego - jak wypełnić?

    Kartę Lokalizacji Podróżnego musi wypełnić każdy przylatujący do Polski. Czym jest? Jak wypełnić Kartę Lokalizacji Pasażera?

    Karta Lokalizacji Podróżnego w formie elektronicznej

    Karta Lokalizacji Podróżnego w formie elektronicznej od soboty zastąpi karty papierowe. Kto musi wypełnić Kartę Lokalizacji Podróżnego?

    Loteria szczepionkowa - ochrona danych uczestników

    Loteria szczepionkowa - jak chronione są dane osobowe uczestników Loterii Narodowego Programu Szczepień? Czy dane medyczne są bezpieczne?

    Loteria szczepionkowa - lista wygranych

    Loteria szczepionkowa - lista wygranych. Są już pierwsi zwycięzcy w Loterii Narodowego Programu Szczepień. Gdzie sprawdzić listę wygranych nagród? Kiedy kolejne losowania?

    Wypadek przy pracy urzędnika świadczącego pracę zdalną

    Wypadek przy pracy urzędnika świadczącego pracę zdalną. Jak prawidłowo sporządzić protokół powypadkowy?

    Szczepienia dzieci w wieku 5-12 lat - od kiedy?

    Szczepienia dzieci w wieku 5-12 lat - od kiedy? Jest to niezwykle istotna kwestia pod kątem roku szkolnego i bezproblemowego powrotu dzieci do szkół.

    Compliance - od czego zacząć wdrożenie systemu?

    Compliance - od czego należy zacząć wdrożenie systemu w organizacji? Coraz więcej podmiotów z sektora prywatnego oraz z sektora publicznego rozumie, że posiadanie systemów Compliance jest niezbędne, by podmiot mógł bezpiecznie funkcjonować lub się rozwijać.