Sposoby przekształcenia zakładów budżetowych

Przepisy wprowadzające ustawę z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: nowa ustawa o finansach publicznych) przewidują, że 31 grudnia 2010 r. zakończeniu ulega likwidacja samorządowych zakładów budżetowych prowadzących działalność w zakresie innym niż określony w art. 14 nowej ustawy o finansach publicznych (art. 87 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych; dalej: przepisy wprowadzające nową ustawę o finansach publicznych). Oznacza to, że 1 stycznia 2011 r. nie tylko nie powinny już działać żadne zakłady budżetowe, których zadania nie są objęte art. 14 nowej ustawy o finansach publicznych, ale również w przypadku zakładów wielobranżowych, w których wykonuje się zadania różnego rodzaju, powinno nastąpić wydzielenie zadań i rezygnacja z formy zakładu budżetowego tam, gdzie nowa ustawa o finansach publicznych na to nie pozwala (patrz: ramka).

Ponadroczny okres, który pozostał do tego czasu, samorządy powinny spożytkować na przygotowanie rozwiązań zapewniających dalszą realizację zadań wykonywanych przez likwidowane zakłady budżetowe. Oznacza to nie tylko wybór nowej formy działalności, ale również pociąga za sobą decyzje o dalszym losie dotychczasowych pracowników zakładu budżetowego oraz mieniu wykorzystywanym przez zakład.

Możliwe formy prowadzenia zadań

Obecnie obowiązujące przepisy ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oraz ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (dalej: ustawa o gospodarce komunalnej), a także przepisy nowej ustawy o finansach publicznych dają gminom dużą możliwość wyboru w zakresie przekazania zadań likwidowanego zakładu budżetowego. Są to m.in.:

1) przekształcenie zakładu budżetowego w spółkę prawa handlowego,

2) przekazanie zadań podmiotom zewnętrznym,

3) zlecenie zadań jednostce budżetowej.

Przekształcenie zakładu budżetowego w spółkę prawa handlowego

Procedurę likwidacji zakładu budżetowego w celu przekształcenia go w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółkę akcyjną zawierają art. 22 i 23 ustawy o gospodarce komunalnej. Wybierając ten model, samorząd decyduje się na powołanie nowego podmiotu, który w przeciwieństwie do zakładu budżetowego będzie posiadał odrębną od gminy osobowość prawną.

Przy zastosowaniu ścieżki przewidzianej w art. 22 i 23 ustawy o gospodarce komunalnej samorząd wnosi na pokrycie kapitału zakładowego spółki wkład w postaci mienia zakładu budżetowego pozostałego po jego likwidacji. Jednocześnie spółka powstała w wyniku przekształcenia wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki związane z działalnością zakładu budżetowego, dzięki czemu może przejąć wykonywanie jego dotychczasowych zadań.

W sferze pracowniczej następuje przejście zakładu pracy na nowego pracodawcę; spółka przejmuje pracowników zakładu budżetowego i staje się ich nowym pracodawcą przy zachowaniu dotychczasowych warunków pracy i płacy, z tym jednak zastrzeżeniem, że pracownicy spółki tracą status pracowników samorządowych.

Procedura przewidziana w art. 22 i 23 ustawy o gospodarce komunalnej może być realizowana zarówno obecnie (czyli w 2009 r.), jak i po wejściu w życie nowej ustawy o finansach publicznych (czyli po 1 stycznia 2010 r.). Dotyczy ona wszystkich zakładów budżetowych, również tych, których działalność będzie dozwolona po 31 grudnia 2010 r.

Jednocześnie przepisy wprowadzające nową ustawę o finansach publicznych poszerzają krąg spółek, w które można będzie od 1 stycznia 2010 r. przekształcić zakład budżetowy na podstawie art. 22 i 23 ustawy o gospodarce komunalnej (art. 29 ust. 2 przepisów wprowadzających nową ustawę o finansach publicznych). Dodano m.in. możliwość wniesienia mienia pozostałego po likwidacji zakładu budżetowego do zawiązanej przez jednostkę samorządu terytorialnego spółki komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, ale tylko w przypadku spółek utworzonych na podstawie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym (czyli spółek przewidzianych w art. 14 ust. 1 ustawy z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym).

Warto polecić wybór tej ścieżki w odniesieniu do zakładów budżetowych wykonujących zadania związane z dysponowaniem dużym majątkiem oraz świadczeniem usług o charakterze odpłatnym.

Przekazanie zadań podmiotom zewnętrznym

Samorządy mogą także zlecać wykonywanie zadań o charakterze użyteczności publicznej podmiotom zewnętrznym (art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej). Może to nastąpić na 3 sposoby, a więc poprzez:

1) zamówienia publiczne,

2) partnerstwo publiczno-prywatne oraz

3) koncesje na roboty budowlane lub usługi.

Wybór rozwiązania polegającego na zleceniu usług podmiotowi zewnętrznemu powinien dotyczyć tych segmentów działalności samorządów, które:

• nie są w żaden sposób związane z władztwem administracyjnym,

• jednocześnie mają charakter na tyle powszechny, że na rynku występuje duża grupa podmiotów mogących świadczyć takie usługi, a tym samym zapewnić konkurencję w ramach przetargu.

Przy przekazaniu zadań podmiotowi zewnętrznemu w drodze przetargu istotne jest prawidłowe przygotowanie kryteriów wyboru wykonawcy i postanowień umowy tak, aby zapewnić sobie wybór rzeczywiście najlepszego oferenta oraz możliwość kontroli i reagowania w przypadku nieprawidłowego wykonywania przyjętych przez niego obowiązków.

Przy wyborze partnerstwa publiczno-prywatnego lub koncesji samorząd powinien kierować się podobnymi kryteriami, z tym jednak zastrzeżeniem, że procedury te służą nawiązaniu dłuższej (od kilku do kilkunastoletniej) współpracy z podmiotem zewnętrznym.

Wraz z przekazaniem zadań likwidowanego zakładu budżetowego samorząd może podmiotowi zewnętrznemu udostępnić jego mienie oraz przekazać pracowników. Takie rozwiązania wymagają odpowiedniego sformułowania specyfikacji warunków udziału w postępowaniu, a następnie umowy z wybranym oferentem.

Zlecenie zadań jednostce budżetowej

Zgodnie z nową ustawą o finansach publicznych jednostki budżetowe jako forma organizacyjna sektora finansów publicznych będą wciąż dostępne dla samorządów. Dokonując likwidacji zakładu budżetowego, samorząd może więc zdecydować, że jego dotychczasowe zadania będą realizowane przez już istniejącą lub nowo powołaną jednostkę budżetową.

Decydując się na przekazanie jednostce budżetowej zadań likwidowanego zakładu, gmina może przekazać jej zarządzanie mieniem wykorzystywanym przez zakład, a dotychczasowi pracownicy zakładu mogą przejść do jednostki budżetowej.

Wybór jednostki budżetowej jako podmiotu wykonującego zadania pozostałe po likwidacji zakładu budżetowego powinien dotyczyć tych sfer, które nie będą się cieszyć zainteresowaniem podmiotów zewnętrznych, nie wiążą się z bezpośrednią odpłatnością, mają niewielki rozmiar, a całkowita rezygnacja z ich świadczenia przez samorząd jest ze względów społecznych niemożliwa.

Procedury likwidacyjne zakładów budżetowych

Bez względu na rodzaj wybranego przez gminę rozwiązania obowiązują pewne reguły wspólne dla wszystkich procedur likwidacyjnych.

Generalnie o likwidacji zakładów budżetowych decydują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (czyli rady), które rozstrzygają o przeznaczeniu mienia znajdującego się w użytkowaniu zakładu. Każda uchwała o likwidacji zakładu budżetowego pociąga za sobą konieczność rozstrzygnięcia o dalszym sposobie wykonywania zadań, majątku wykorzystywanym przez zakład oraz jego pracownikach. Pozostałe po likwidacji środki pieniężne, należności i zobowiązania zlikwidowanego zakładu budżetowego przejmuje gmina, która przeprowadza likwidację, albo nowo utworzona jednostka organizacyjna.

Pracownicy likwidowanych zakładów budżetowych

Szczególne rozwiązanie przewidziano w stosunku do pracowników likwidowanych zakładów budżetowych (art. 100 przepisów wprowadzających nową ustawę o finansach publicznych). Wynika z nich, że samorząd nie ma obowiązku przedstawiania im propozycji nowego zatrudnienia po likwidacji zakładu budżetowego. Co do zasady ich stosunki pracy wygasają z dniem zakończenia likwidacji, najpóźniej 31 grudnia 2010 r., jeżeli na 30 dni przed terminem zakończenia likwidacji albo nie później niż 30 listopada 2010 r. nie zostaną im zaproponowane przez gminę nowe warunki pracy lub płacy na dalszy okres, a gdyby ich nie przyjęli – w terminie 15 dni od dnia złożenia propozycji.

Oczywiście propozycja nowych warunków pracy i płacy może obejmować jeden z opisanych modeli, jak i nawiązanie stosunku pracy w urzędzie gminy, jeżeli charakter pracy w likwidowanej jednostce jest podobny do charakteru pracy wykonywanej na stanowisku urzędniczym.

Jednocześnie możliwe jest rozwiązanie stosunku pracy przez pracodawcę z pracownikami likwidowanego zakładu budżetowego za wypowiedzeniem.

Zarówno w przypadku wygaśnięcia stosunku pracy, jak i wypowiedzenia przysługują świadczenia przewidziane dla pracowników, z którymi stosunki pracy rozwiązuje pracodawca z przyczyn ich niedotyczących. Oznacza to prawo tych pracowników m.in. do otrzymania odpraw pieniężnych.

ARTYKUŁ 14 USTAWY Z 27 SIERPNIA 2009 R. O FINANSACH PUBLICZNYCH

Zadania własne jednostki samorządu terytorialnego w zakresie:

1) gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi,

2) dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,

3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,

4) lokalnego transportu zbiorowego,

5) targowisk i hal targowych,

6) zieleni gminnej i zadrzewień,

7) kultury fizycznej i sportu, w tym utrzymywania terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,

8) utrzymywania różnych gatunków egzotycznych i krajowych zwierząt, w tym w szczególności prowadzenia hodowli zwierząt zagrożonych wyginięciem, w celu ich ochrony poza miejscem naturalnego występowania,

9) cmentarzy

– mogą być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe.

Paweł Michalski

Podstawy prawne:

• Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1241)

• Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240)

• Ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009 r. nr 19, poz. 100)

• Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 79, poz. 666)

• Ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 19, poz. 101)