Nowe uregulowania w Prawie budowlanym

Przyjęta przez Sejm ustawa z 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (dalej: nowelizacja Prawa budowlanego) wprowadza wiele istotnych zmian do przebiegu procesu budowlanego. Najważniejsze zmiany w ustawie z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) dotyczą m.in. postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych, zmian w projekcie budowlanym, procedury przystąpienia do użytkowania obiektu i ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej, o czym w dalszej części opracowania.

Zawiadomienie o rozpoczęciu prac

Rejestracja budowy to jedna z kluczowych zmian wprowadzonych nowelizacją Prawa budowlanego. Przed nowelizacją inwestor mógł rozpocząć roboty budowlane na podstawie:

• ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę,

• zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych (w przypadku braku sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej).

Nowelizacja Prawa budowlanego wprowadza nowy podział robót budowlanych ze względu na czynności, jakie należy podjąć przed rozpoczęciem realizacji inwestycji.

Roboty budowlane będzie można rozpocząć po:

• zgłoszeniu ich właściwemu organowi z załączonym projektem budowlanym i przy braku sprzeciwu tego organu (np. starosty),

• zgłoszeniu organowi, ale bez konieczności sporządzania projektu budowlanego i przy braku jego sprzeciwu,

• uzyskaniu ostatecznej decyzji o rejestracji budowy,

• ustanowieniu kierownika budowy, ale bez zgłoszenia organowi,

• ustanowieniu kierownika budowy i w razie potrzeby sporządzenia projektu budowlanego, ale bez zgłoszenia organowi,

• bez konieczności zgłoszenia organowi, ustanawiania kierownika budowy czy sporządzania projektu budowlanego

(art. 1 pkt 11 nowelizacji Prawa budowlanego).

Z dotychczasowego brzmienia art. 28 Prawa budowlanego wynikało ogólne domniemanie formy pozwolenia na budowę jako aktu wyrażającego zezwolenie na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa. Wyjątkiem od tej reguły było zgłoszenie, które w przypadku braku sprzeciwu stawało się podstawą do rozpoczęcia prac, oraz takie zamierzenia budowlane, które nie wymagały ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.

Katalog robót

Zarówno procedura zgłoszenia, jak i uzyskania decyzji o rejestracji budowy wymaga obecnie przygotowania i załączenia projektu budowlanego.

W znowelizowanym Prawie budowlanym zawarto katalog robót budowlanych wymagających zgłoszenia, a nie wymagających projektu budowlanego (art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego). Należą do nich m.in.:

• indywidualne przydomowe oczyszczalnie ścieków,

• boiska szkolne,

• przydomowe baseny i oczka wodne o powierzchni do 50 m².

Roboty budowlane przeprowadzane bez zgłoszenia z jednoczesnym obowiązkiem ustanowienia kierownika budowy to:

• remont obiektu budowlanego dotyczący elementów konstrukcyjnych,

• przebudowa lub remont przyłączy i instalacji oraz przewodów kominowych,

• docieplanie budynków o wysokości powyżej 12 m.

Roboty budowlane przeprowadzane bez zgłoszenia z jednoczesnym obowiązkiem ustanowienia kierownika budowy i w razie potrzeby sporządzenia projektu budowlanego dotyczą:

• przebudowy obiektu budowlanego,

• wykonania nowych przyłączy i instalacji oraz przewodów kominowych.

W stosunku do dotychczasowej regulacji ustawodawca istotnie rozszerzył katalog robót wyjętych spod reglamentacji państwowej, tj. takich, które nie wymagają uzyskania decyzji o rejestracji budowy, zgłoszenia czy ustanowienia kierownika budowy i w stosunku do których nie jest wymagane sporządzenie projektu budowlanego. Wymienione roboty dotyczą m.in. gminnej infrastruktury komunikacyjnej, jak: wiaty przystankowe i peronowe, perony, parkometry z własnym zasilaniem czy niektóre zatoki parkingowe na drogach oraz pochylnie dla niepełnosprawnych (art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego).

Pozwolenie na budowę

Jedną z podstaw przyjętej reformy jest rezygnacja z instytucji pozwolenia na budowę, co w intencji projektodawców ma doprowadzić do odformalizowania procesu budowlanego i skróceniu postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót. Stąd w art. 28 Prawa budowlanego pojawiło się domniemanie formy zgłoszenia, które podobnie jak w przypadku dotychczasowego zgłoszenia jest podstawą do rozpoczęcia i prowadzenia prac budowlanych, jeżeli w terminie 30 dni organ administracji architektonicznej nie zgłosi sprzeciwu w formie decyzji.

Decyzja o rejestracji budowy

Jednym z wyjątków od właściwości formy zgłoszenia jest uregulowany w art. 28 ust. 2 oraz art. 30a ust. 2–3 Prawa budowlanego obowiązek uzyskania decyzji o rejestracji budowy. Dotyczy to przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko albo na obszar Natura 2000. Organ, który otrzymuje zgłoszenie (będzie to najczęściej starosta), zobowiązany został do rozważenia, czy projektowane przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Jeżeli starosta dojdzie do takiego przekonania, to jego zadaniem jest wydanie postanowienia o nałożeniu obowiązku przedłożenia zgłoszenia inwestora wraz z koniecznymi dokumentami do regionalnej dyrekcji ochrony środowiska (dalej: RDOŚ).

Dokumentacja budowlana

Nowelizacja Prawa budowlanego wprowadza szerokie zmiany do procedury zgłoszenia i jego oceny przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Do budowy można przystąpić w terminie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia, chyba że np. starosta (wojewoda) wniesie w drodze decyzji sprzeciw. Ponieważ nowe zgłoszenie zastąpiło pozwolenie na budowę, rozszerzony został katalog dokumentów, jakie należy do niego załączyć (patrz: tabela).

Wezwanie do uzupełnienia

Dotychczasowa regulacja zawarta w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego przewidywała w formie postanowienia możliwość nałożenia na wnoszącego zgłoszenie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów. W przypadku nieuzupełniania w wyznaczonym terminie wskazanego w postanowieniu braku organ wydawał w formie decyzji sprzeciw.

Nowe regulacje, zawarte w art. 1 pkt 14 nowelizacji Prawa budowlanego, dopuszczają natomiast nałożenie na inwestora obowiązku uzupełnienia w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Postanowienie takie może być wydane tylko raz, a dotyczyć może nie tylko uzupełnienia braków w dokumentach, ale również braków w samym zgłoszeniu oraz w projekcie budowlanym. Moim zdaniem ta regulacja wbrew intencjom ustawodawcy może w praktyce z jednej strony doprowadzić do utrudnienia realizacji procesu budowlanego, a z drugiej – umożliwić powstanie obiektów, które zgodnie z warunkami technicznymi, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powstać nigdy nie powinny.

Kryteria oceny zgłoszenia

Milczące przyjęcie zgłoszenia (patrz: przykład) zastępuje w szerokim zakresie dotychczasową decyzję administracyjną o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Przy porównaniu kryteriów oceny organu należy odwołać się do dotychczasowych wymogów, podlegających ocenie w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Dotychczas (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego) organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę zobowiązany był sprawdzić zgodność projektu budowlanego z aktami planistycznymi (ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy), wymogami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego oraz posiadanie wymaganych pozwoleń, uzgodnień i opinii. Po nowelizacji Prawa budowlanego organ rozpatrujący zgłoszenie zwolniony został z części obowiązków dotyczących merytorycznej oceny projektu budowlanego.

Przyjęte rozwiązanie odciąża organ rozpatrujący projekt budowlany od obowiązku analizy rozwiązań zawartych pod kątem realizacji przepisów techniczno-budowlanych i w pewnym stopniu przerzuca odpowiedzialność za skutki ewentualnych niezgodności z przepisami prawa na projektanta. To rozwiązanie przyczynia się do skrócenia postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych, ale nie gwarantuje należytej ochrony osób trzecich, tym bardziej że osoby te nie będą już stronami postępowania administracyjnego, a co za tym idzie – nawet w przypadku posiadania wiedzy o niezgodności projektu budowlanego z przepisami prawa – nie będą mogły skutecznie bronić swoich praw na etapie poprzedzającym realizację inwestycji.

Organ rozpatrujący dokumentację będzie mógł wnieść sprzeciw w formie decyzji. Starosta (wojewoda) obligatoryjnie będzie musiał wydać sprzeciw, jeżeli decyzja nie jest zgodna ze zgodą urbanistyczną, nałożony obowiązek uzupełnienia zgłoszenia nie został w terminie zrealizowany lub został wykonany nieprawidłowo albo zamierzenie inwestycyjne nie może być przyjęte zgłoszeniem, ponieważ wymaga decyzji o rejestracji budowy (art. 30b Prawa budowlanego). Natomiast fakultatywnie przewidziano możliwość wniesienia w formie sprzeciwu decyzji, jeżeli budowa spowoduje powstanie stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Sprzeciw taki powinien być wydany w ciągu 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia.

 

Rejestracja a decyzja

Znowelizowane Prawo budowlane przewiduje 2 administracyjne formy potwierdzenia wyrażenia zgody na realizację zamierzenia inwestycyjnego:

1) rejestracji (nie w formie decyzji) przy zamierzeniu niewymagającym wydania decyzji o rejestracji budowy, jeśli nie wniesiono sprzeciwu,

2) decyzji o rejestracji.

W pierwszym przypadku organ ma 30 dni na wysłanie pisma zawierającego sprzeciw. Jeżeli tego nie zrobi, powinien dokonać rejestracji budowy i wydać inwestorowi dziennik budowy. W tym przypadku rejestracja budowy ma charakter nie rozstrzygnięcia organu, ale czynności materialno-technicznej, od której nie przysługują środki odwoławcze. Inwestor będzie mógł rozpocząć prace nie tylko po dokonaniu rejestracji budowy, ale już po upływie 30 dni od doręczenia organowi zgłoszenia.

Termin 30-dniowy może budzić uzasadnione zastrzeżenia, bo skoro ustawodawca przewidział, że pismo zawierające sprzeciw powinno być najpóźniej w ciągu 30 dni nadane tylko w placówce pocztowej operatora publicznego, to może zdarzyć się sytuacja, w której inwestor rozpocznie roboty budowlane, nie wiedząc o wysłanym sprzeciwie. Ponadto dokonanie zgłoszenia po rozpoczęciu budowy nie wywiera skutków prawnych (art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego).

Akceptacja

Ostemplowanie projektu budowlanego, które stosowane ma być zarówno do projektu załączonego do zgłoszenia, jak i do wniosku o wydanie decyzji rejestracji budowy, polega na przybiciu pieczęci urzędowej na wszystkich 3 przedłożonych projektach budowlanych. Dwa z nich mają być zwrócone inwestorowi, a jeden przechowywany przez organ co najmniej przez okres istnienia obiektu budowlanego. Ostemplowany projekt budowlany jest podstawą do prowadzenia konkretnych prac budowlanych, a od niego będzie możliwe nieistotne bądź istotne odstąpienie w trybie art. 36a Prawa budowlanego.

Zakończenie budowy

Przystąpienie do użytkowania nowego obiektu budowlanego nie będzie już wymagało uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Podstawą do zgodnego z prawem przystąpienia do użytkowania obiektu, przy którym prace rozpoczęto po dokonaniu zgłoszenia lub po uzyskaniu decyzji o rejestracji budowy, będzie zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w ciągu 21 dni od daty doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zgodnie z art. 54 ust. 2 Prawa budowlanego obowiązek dokonania zawiadomienia nie będzie dotyczył zamierzeń inwestycyjnych, co do których wymagane jest zgłoszenie, ale nie jest wymagane sporządzenie projektu budowlanego.

Ponadto przed przystąpieniem do użytkowania budynków konieczne będzie zawiadomienie Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy oraz Państwowej Straży Pożarnej. Wyłączenia od tego obowiązku zawarto w art. 56 ust. 3 Prawa budowlanego, a dotyczą one m.in. budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

PRZED NOWELIZACJĄ ISTNIAŁY 3 GRUPY ROBÓT BUDOWLANYCH:

1) wymagające uzyskania pozwolenia na budowę,

2) wymagające wcześniejszego zgłoszenia,

3) takie, do których przeprowadzenia nie było potrzebne wystąpienie o pozwolenie na budowę czy zgłoszenie.

DECYZJE RDOŚ

Regionalna dyrekcja ochrony środowiska wydaje postanowienie, w którym stwierdza, czy istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (art. 97 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Jeśli stwierdzi, że konieczne jest przeprowadzenie oceny, to inwestor nie będzie mógł skorzystać z ułatwienia, jakie przynosi procedura zgłoszenia.

SPRAWDZANIE DOKUMENTACJI

Organ rozpatrujący zgłoszenie sprawdza (art. 1 ust. 14 nowelizacji Prawa budowlanego):

• prawidłowość i kompletność zgłoszenia,

• kompletność projektu budowlanego,

• czy projekt sporządzała osoba mająca wymagane uprawnienia budowlane i należąca do właściwej izby samorządu zawodowego,

• zgodność usytuowania obiektu budowlanego albo projektu zagospodarowania działki lub terenu ze zgodą urbanistyczną,

• zgodność zgłoszenia i projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku jej wydania.

PRZYKŁAD

Problemem dla organu rozpatrującego sprawę może być sytuacja, w której wydane zostanie na podstawie art. 30b Prawa budowlanego postanowienie o nałożeniu obowiązku uzupełnienia braków w dokumentacji, a z treści wniesionych przez inwestora wyjaśnień i dokumentów wynikać będą dalsze wątpliwości co do prawidłowości zamierzenia inwestycyjnego. Jak wobec tego powinien zachować się urzędnik wydający postanowienie?

W takim przypadku organ będzie musiał wydać milczącą zgodę na realizację inwestycji, pomimo przypuszczenia o naruszeniu przepisów prawa, albo wnieść sprzeciw, jeżeli naruszenie jest na tyle istotne, że może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 30b ust. 3 Prawa budowlanego).

Dlatego urzędnik sporządzający postanowienie o nałożeniu obowiązku uzupełnienia braków powinien pamiętać, że może wydać je tylko raz i z tego względu bardzo wnikliwie ocenić wszystkie istniejące niedociągnięcia, a w miarę możliwości również przewidzieć, jakie wątpliwości mogą powstać po ich uzupełnieniu.

PRZYKŁAD

Jakie znaczenie będzie miało zgłoszenie sprzeciwu, jeżeli inwestor rozpocznie roboty budowlane po dokonaniu zgłoszenia, ale przed upływem 30 dni od daty jego doręczenia?

Można przyjąć, że za dokonanie skutecznego zgłoszenia należy rozumieć nie tylko samo doręczenie organowi pisma zawierającego zgłoszenie, ale przede wszystkim dokonanie zgłoszenia, które nie zawiera braków i błędów. W takim ujęciu zgłoszenie byłoby dokonane skutecznie, jeżeli organ nie skorzystałby z uprawnienia wynikającego z art. 30b ust. 1 Prawa budowlanego (tj. nie wydałby postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia lub załączonego projektu budowlanego). Stąd dopiero upływ terminu do wystąpienia z powyższym żądaniem pozwalałby przyjąć, że zgłoszenie zostało dokonane. Kwestia ta będzie zapewne przedmiotem orzecznictwa sądowego, które wskaże właściwą interpretację analizowanego przepisu.

Kazimierz Pawlik

Podstawy prawne:

• Ustawa z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 31, poz. 206)

• Ustawa z 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Prezydent skierował do Trybunału Konstytucyjnego)

• Ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1277; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 42, poz. 340)