Co nam grozi gdy Prezydent skieruje do TK ustawę budżetową? Budżet państwa jako zakładnik sporu politycznego

• Budżet - nowa ofiara kryzysu konstytucyjnego
• Brak uwzględnienia prezydenckich projektów
• Rekordowy dług publiczny
• „Święte krowy” dostaną mniej
• Paraliż, niepewność, brak podwyżek – skutki niewejścia ustawy budżetowej w życie
• Po „wyroku-niewyroku” Trybunału Konstytucyjnego rząd będzie działać na „ustawie-nieustawie”
• Nie warto rozwalać państwa za ułamek promila budżetu

Budżet - nowa ofiara kryzysu konstytucyjnego

Ustawa budżetowa jest jedyną, której nie może zawetować Prezydent RP. Ma on jednak możliwość skierowania ustawy do Trybunału Konstytucyjnego.

W przestrzeni medialnej mówi się o trzech głównych powodach, dla których Prezydent mógłby zdecydować się na taki ruch – brak uwzględnienia w budżecie jego obietnic wyborczych, rekordowy wzrost zadłużenia państwa, obcięcie wydatków organów konstytucyjnych. Omówmy zasadność tych przyczyn po kolei.

Brak uwzględnienia prezydenckich projektów

Karol Nawrocki niezwykle często korzysta z przysługującej mu inicjatywy ustawodawczej. Przedstawiał on projekty ustaw dotyczące waloryzacji świadczeń emerytalnych, zmian w podatkach dochodowych, czy realizacji inwestycji CPK. W ostatnich dniach dopingował również Sejm do uchwalenia przyjętego przez niego projektu dotyczącego obniżki cen prądu.

Czy to może być argument za wysłaniem ustawy do TK? Nie. Różnice w programach politycznych pomiędzy „małym pałacem” a „dużym pałacem” nie mogą być podstawą do stwierdzenia o niekonstytucyjności ustawy budżetowej. Decyzja co do alokacji środków na konkretne projekty leży po stronie ustawodawcy.

Trybunał w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że „tylko w wyjątkowych przypadkach” może ingerować w plan finansowy państwa, a domniemanie konstytucyjności ustawy budżetowej jest „szczególnie silne” (zob. wyrok TK z 13 grudnia 2004 r., sygn. K 20/04).

Rekordowy dług publiczny

Potrzeby pożyczkowe, przekraczające 420 mld zł, mogą budzić zaniepokojenie. Niemniej, Konstytucja w żaden sposób nie limituje deficytu budżetowego.

Jedyny przepis, który może ograniczać nadmierne wydatki to art. 216 ust. 5 Konstytucji. Stanowi on, że nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego PKB.

Dług publiczny w 2026 r. może przekroczyć aż 66% PKB. Jednakże mowa tu o długu liczonym według metodologii unijnej. Tymczasem zdanie drugie art. 216 ust. 5 Konstytucji wskazuje, że sposób obliczania państwowego długu publicznego określa ustawa. A dług publiczny, wyliczony zgodnie z ustawą o finansach publicznych, nie przekroczy 54% PKB. Jesteśmy daleko od konstytucyjnego limitu, nie ma więc podstaw do orzeczenia przez TK o niezgodności ustawy budżetowej z art. 216 ust. 5 Konstytucji.

Zresztą, trudno mi sobie wyobrazić skutki takiego orzeczenia. Trybunał zakwestionowałby możliwość zadłużania się w trudnej sytuacji fiskalnej. Co w takiej sytuacji? „Poprawny” projekt budżetu musiałby przewidywać ucięcie wydatków publicznych o ponad 400 miliardów złotych? Spowodowałoby to nieprawdopodobny zamęt w państwie i poważny kryzys gospodarczy.

„Święte krowy” dostaną mniej

Zasadny jest za to trzeci potencjalny zarzut dla ustawy budżetowej – paraliż niezależnych od rządu organów konstytucyjnych poprzez obcięcie ich wydatków. Organy takie jak, np. Kancelaria Prezydenta, TK, SN, NSA, KRS, NIK czy RPO, objęte są autonomią budżetową. Określono je urokliwym mianem „świętych krów”. Dlaczego? Bo Minister Finansów projektując budżet nie może ingerować w plany finansowe tych instytucji. Zrobić może to dopiero Sejm. I oczywiście, niewielkie korekty w tym zakresie są możliwe, a nawet i zdrowe dla ustroju państwa.

Tylko że Sejm nie może wykorzystywać swojego „władztwa nad sakiewką”, aby utrudniać, czy wręcz uniemożliwiać realizację tym organom ich konstytucyjnych kompetencji. W ten sposób z demokratycznego państwa prawnego przeistoczylibyśmy się w „budżetokrację”, gdzie poprzez ustawę budżetową Sejm mógłby każdego roku, wedle swojego uznania wygaszać niewygodne dla niego organy i wpływać na kształt polskiego ustroju.

Z takim przypadkiem mieliśmy do czynienia w tegorocznym budżecie. Sejm nie uwzględnił w nim wydatków na wynagrodzenia dla sędziów TK i diety dla członków KRS. Andrzej Duda budżet, podpisał, chociaż jednocześnie skierował do Trybunału. Ten uznał cięcia za niezgodne z Konstytucją (wyrok o sygn. K 2/25).

Paraliż, niepewność, brak podwyżek – skutki niewejścia ustawy budżetowej w życie

Jeśli Sejm po raz kolejny obetnie wydatki „świętych krów”, najprawdopodobniej Prezydent wyśle ustawę do TK. Trybunał orzeknie, czy jest ona zdatna do podpisu. Jeśli uzna, że nie, to, Prezydent musi odmówić podpisania ustawy. Dotychczas koalicja rządząca „respektowała” skutki weta Prezydenta czy odmowy podpisu po wyrokach Trybunału.

W takiej sytuacji, ustawa budżetowa nie weszłaby w życie i rząd musiałby działać na podstawie projektu. Oznaczałoby to, że nie udałoby się obciąć finansowania organom takim jak Kancelaria Prezydenta, TK, KRS czy SN. Funkcjonowałyby one na podstawie opracowanego przez siebie planu dochodów i wydatków.

Z drugiej strony, długotrwałe działanie na projekcie byłoby bardzo szkodliwe dla państwa. Dysponenci budżetowi żyliby w atmosferze ciągłej niepewności. Wiele jednostek wprowadza w swoich aktach wewnętrznych dodatkowe ograniczenia podczas gospodarowania na podstawie projektu. Wiąże się to z ograniczoną zdolnością do podejmowania inwestycji czy zaciągania nowych zobowiązań.

Zamroziłoby to również waloryzację wynagrodzeń w sferze budżetowej – podwyżki wypłacane są w ciągu 3 miesięcy od ogłoszenia ustawy budżetowej.

Zakładnikiem walki ustrojowej byłby więc sektor publiczny i pracownicy budżetówki. Wydaje się, że wizja takiego paraliżu mogłaby skłonić Sejm do przyjęcia projektu budżetu zgodnego z wytycznymi TK.

Po „wyroku-niewyroku” Trybunału Konstytucyjnego rząd będzie działać na „ustawie-nieustawie”

Sprawa w tym miejscu komplikuje się jeszcze bardziej. W grudniu kończą się kadencje dwóch sędziów TK. Jeśli koalicja nie wybierze na to miejsce swoich kandydatów, to w Trybunale na początku przyszłego roku będzie zasiadać jedynie 9 z 15 sędziów. Tymczasem, TK musi orzec w tej sprawie w pełnym składzie. Potrzebuje do tego 11 co najmniej sędziów.

W lipcu Trybunał niejednogłośnie uznał przepis ustalający wymóg minimalnego kworum za niekonstytucyjny. W świetle tego orzeczenia miałby kompetencje do zebrania się w składzie 9 sędziów i orzeczenia w sprawie ustawy budżetowej.

Trudno jednak przewidzieć, jak na taki ruch zareaguje rząd. Być może stwierdzi, że TK nie miał prawa rozpoznać sprawy w „pełnym-niepełnym” składzie i uzna, że Prezydent miał obowiązek podpisać ustawę. Czy będzie to pierwszy w historii III RP przypadek, w którym rząd zignoruje brak podpisu Prezydenta i mimo wszystko zacznie działać na podstawie ustawy budżetowej? Czy tysiące dysponentów budżetowych zaakceptują taki werdykt i odważą się wydatkować miliardy środków publicznych na podstawie niepodpisanej ustawy? Co z potencjalną odpowiedzialnością, karną, administracyjną czy wręcz konstytucyjną dla urzędników działających „nie do końca” na podstawie prawa?

Z drugiej strony, art. 225 Konstytucji daje możliwość Prezydentowi skrócenia kadencji Sejmu, jeśli do 30 stycznia nie dostanie ustawy budżetowej gotowej do podpisu. Czy Prezydent stwierdzi, że jeśli Trybunał uznał ustawę za niekonstytucyjną, a więc niezdatną do podpisu, to przesłanka ta została spełniona?

Wówczas Prezydent zarządziłby skrócenie kadencji na podstawie wyroku uznawanego przez rząd za nieistniejący. Czy w takiej sytuacji wybory są, czy wyborów nie ma? Do urn pójdzie połowa Polski? Czy wówczas losy ustroju zależałyby od reakcji Państwowej Komisji Wyborczej?

Nie warto rozwalać państwa za ułamek promila budżetu

Scenariusz, w którym rząd łamie wprost zasadę legalizmu, a Prezydent skraca kadencję Sejmu nie jest bardzo prawdopodobny, ale nadal możliwy, jeśli obie strony sporu politycznego nie powstrzymają się od jego eskalacji na arenę budżetową.

Wydaje się, że najprostszym sposobem na rozbrojenie tej bomby byłoby przyznanie organom konstytucyjnym środków adekwatnych do zapewniania im sprawnego działania. W przeciwnym razie, usankcjonujemy praktykę, w której zwykła większość w Sejmie będzie wystarczająca do wywrócenia państwa do góry nogami.

W zeszłym roku zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku K 2/25 cięcia wyniosły mniej niż 20 mln zł - to ledwie dwie setne promila wydatków budżetu. Za takie pieniądze nie warto niszczyć konstytucyjnego porządku. Stąd też apel do parlamentarzystów o szersze spojrzenie na problem, bez kierowania się krótkoterminowymi interesami politycznymi. Przecież większość parlamentarna i obsada organów konstytucyjnych się zmieniają – mechanizm będący orężem dzisiejszej koalicji, równie dobrze może być wykorzystany w przyszłości przeciwko nim.

Michał Ostrowski, ekspert Instytutu Podatków i Finansów Publicznych