Autonomia samorządu pod presją przepisów. Granice samodzielności JST w ochronie zabytków

• Konstytucyjna samodzielność a sektorowe ograniczenia
• Zadania JST: szeroki zakres obowiązków, ograniczone władztwo
• Punkty przecięcia kompetencji: planowanie, inwestycje, rewitalizacja
• Brak mechanizmów współdecydowania
• Samodzielność JST – tak, ale w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę

Konstytucyjna samodzielność a sektorowe ograniczenia

Art. 16 i art. 165 Konstytucji RP gwarantują jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność oraz jej sądową ochronę. Jest to fundament ustrojowy, który w założeniu ma umożliwiać JST wykonywanie zadań publicznych w sposób niezależny od administracji rządowej.

Jednocześnie ochrona zabytków została uregulowana ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: u.o.z.) w sposób jednoznacznie wzmacniający rolę państwa. Przepisy art. 36–40 tej ustawy przewidują, że wszelkie istotne działania dotyczące zabytków wpisanych do rejestru wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, a organy konserwatorskie prowadzą nadzór i kontrolę nad takimi obiektami.

W rezultacie konstytucyjna zasada samodzielności musi być interpretowana w świetle szczególnego modelu sektorowego, który nadaje administracji rządowej rozstrzygający charakter w kwestiach ochrony wartości zabytkowych.

Zadania JST: szeroki zakres obowiązków, ograniczone władztwo

Ustawy samorządowe i sektorowe nakładają na gminy, powiaty i województwa liczne obowiązki w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego. Należą do nich m.in.:

• prowadzenie gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 4 u.o.z.),

• przygotowanie programów opieki nad zabytkami (art. 87 u.o.z.),

• realizacja zadań własnych gminy w zakresie ochrony zabytków (art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym),

• obowiązek uwzględniania ochrony dziedzictwa w politykach przestrzennych.

Są to jednak zadania o charakterze przede wszystkim organizacyjnym, programowym i planistycznym. JST nie posiadają kompetencji rozstrzygających w materiach, które ustawodawca zaliczył do kategorii decyzji stricte ochronnych. Te bowiem pozostawiono organowi konserwatorskiemu.

Punkty przecięcia kompetencji: planowanie, inwestycje, rewitalizacja

1. Uzgodnienia planistyczne

Jednym z najbardziej znaczących ograniczeń samorządowej autonomii jest obowiązek uzgodnienia projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Brak uzgodnienia uniemożliwia uchwalenie planu, co nadaje wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków istotną kompetencję w procesie kształtowania ładu przestrzennego.

2. Decyzje w sprawie zabytków – brak kompetencji JST

Wszelkie roboty i ingerencje dotyczące zabytków wpisanych do rejestru wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, bez względu na to, czy inwestorem jest osoba prywatna, instytucja publiczna czy sama gmina. JST nie dysponują własnym władztwem decyzyjnym w tym zakresie.

3. Rewitalizacja – dwutorowy reżim prawny

Ustawa z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji czyni gminę podmiotem odpowiedzialnym za kompleksowy proces odnowy obszarów zdegradowanych. Jednak w przypadku obszarów objętych ochroną zabytków w pełni obowiązuje reżim u.o.z. – bez przepisów szczególnych.

Oznacza to, że gmina realizuje zadanie własne, ale wszystkie działania dotyczące zabytków podlegają konieczności uzyskania pozwolenia lub uzgodnień z właściwym konserwatorem zbytków.

Brak mechanizmów współdecydowania

Analiza przepisów wskazuje, że ustawodawca nie przewidział żadnej procedury współzarządzania dziedzictwem pomiędzy JST a wojewódzkim konserwatorem zabytków. Nie występują:

• tryby mediacyjne,

• procedury eksperckie,

• instrumenty wspólnego rozstrzygania.

Jedyną drogą w razie sporu pozostaje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) co ma konsekwencje przede wszystkim proceduralne, a nie merytoryczne.

Samodzielność JST – tak, ale w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę

Zestawienie przepisów konstytucyjnych, ustaw ustrojowych oraz ustawy o ochronie zabytków prowadzi do jednoznacznego wniosku: zakres samodzielności JST w sferze ochrony zabytków jest precyzyjnie określony i ograniczony przez normy materialne, które powierzają zasadnicze władztwo organom konserwatorskim.

Gmina, powiat czy województwo pozostają kluczowymi podmiotami polityk publicznych – w tym polityk dotyczących dziedzictwa – jednak w obszarach, w których ustawodawca przypisał kompetencje organom administracji rządowej, samorząd realizuje swoje zadania w ramach reżimu prawnego o charakterze wyraźnie zhierarchizowanym.

Polecamy: Dochody jednostek samorządu terytorialnego. Nowe rozwiązania