Bariery w rozwoju odnawialnych źródeł energii

• NIK kieruje wnioski do ministra
• Brak diagnozy problemu
• Zmiany ustawowe
• Brak aktów wykonawczych
• Problem z ustaleniem cen transferowych
• Problem z aukcjami
• Brak osiągnięcia założonych celów

Pod lupą inspektorów Najwyższej Izby Kontroli (NIK) znalazły się działania podejmowane w latach 2017-2020 pod kątem likwidacji barier rozwoju odnawialnych źródeł energii (OZE) przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska oraz Urząd Regulacji Energetyki. W niniejszym artykule przedstawimy najważniejsze ustalenia z kontroli NIK.

Bariery w rozwoju OZE

Źródło: dane opracowane przez NIK na podstawie informacji uzyskanych od podmiotów uczestniczących w rynku OZE

NIK kieruje wnioski do ministra

NIK sformułowała wobec ministra klimatu i środowiska (dalej: Minister) dwa wnioski systemowe:

1. dokonanie całościowej analizy wsparcia wytwórców energii elektrycznej z odnawialnych źródeł, wprowadzonego ustawą o OZE,
2. opracowanie i wdrożenie systemowego monitorowania rynku OZE opartego na współpracy wszystkich organów administracji publicznej i organizacji branżowych OZE.

Dodatkowo, na podstawie dokonanych ustaleń stanu faktycznego, NIK wnioskowała o:

• ustalanie warunków uczestniczenia wytwórców energii z OZE w systemie aukcyjnym i w systemie FIT/FIP w terminach umożliwiających wytwórcom przygotowanie się do aukcji,
• zintensyfikowanie działań na rzecz notyfikacji przez Komisję Europejską środka pomocowego dla instalacji zmodernizowanych i hybrydowych,
• niezwłoczne wydanie trzech rozporządzeń wykonawczych do ustawy o OZE i Prawa energetycznego.
   

Brak diagnozy problemu

Minister nie zapewnił systemu cyklicznego i spójnego monitorowania podsektora wytwarzania energii elektrycznej z OZE.

Nie było skutecznego sposobu pozyskiwania pełnych informacji o utrudnieniach w rozwoju OZE. Wiedza pozyskiwana była w toku doraźnych działań (np. podczas opiniowania projektów ustaw przedstawianych przez resort).

Nie było analiz, które pozwoliłyby na kompleksową identyfikację problemów w rozwoju OZE. Zrealizowane na zlecenie resortu opracowania dotyczyły wybiórczej grupy uczestników tego rynku. W konsekwencji brak całościowej analizy rozpoznawania problemów i barier rozwoju OZE uniemożliwiał przeprowadzenie zmian w sposób całościowy.

Brakowało oceny skutków zmian wprowadzonych ustawą z 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W szczególności w odniesieniu do wprowadzonej zasady 10h na ograniczenie inwestycji w elektrownie wiatrowe. Zasada 10h określiła minimalną odległość między budynkiem mieszkalnym oraz innymi obiektami a elektrownią wiatrową o mocy większej niż 40 kW (w 2018 roku zmieniono minimum na 50 kW).

Nie dokonano również analizy wpływu wprowadzonych przepisów na obrót urządzeniami do budowy elektrowni wiatrowych na lądzie i na rynek pracy. Te zaniechania miały miejsce mimo informacji wskazujących na zahamowanie po 2016 roku inwestycji w energetyce wiatrowej na lądzie.

Zmiany ustawowe

NIK zwróciła uwagę, że od 2018 roku nastąpiło zintensyfikowanie prac na rzecz ograniczenia barier w rozwoju OZE. Kolejne nowelizacje ustawy o OZE wprowadziły m.in. nowy podział koszyków aukcyjnych oraz nowe zasady rozstrzygania aukcji, eliminując możliwość wygrania aukcji przez wszystkich jej uczestników. Spowodowało to zwiększenie efektywności tego systemu.

W latach 2018-2020 zakontraktowano ponad 201 TWh energii elektrycznej (przy 7,8 TWh zakontraktowanych w latach 2016-2017). Dla wytwórców posiadających mikro-, małe i średnie instalacje, wykorzystujące hydroenergię lub biogaz, ustanowiono system wsparcia polegający na stałej, gwarantowanej cenie zakupu.

Nowelizacja ustawy o OZE wprowadziła też nowe określenie - prosument (połączenie producenta i konsumenta). To osoba, która wytwarza energię elektryczną z odnawialnych źródeł na własne potrzeby za pomocą mikroinstalacji, jednocześnie może ją magazynować i przekazywać nadwyżkę do sieci energetycznej. Przekazywanie energii nie może być jednak przeważającą częścią jej działalności. Ustanowiono mechanizm prosumencki bazujący na systemie opustu w rozliczeniu energii elektrycznej. Wprowadzono również formułę spółdzielni energetycznej, która stanowi rodzaj prosumenta zbiorowego.

Brak aktów wykonawczych

Mimo zmian ustawowych Minister nie wydał trzech aktów wykonawczych dotyczących działalności prosumentów i spółdzielni energetycznych. Opóźnienie wynosi ponad 22 miesiące. Przyczyną zwłoki było przekazanie projektów do uzgodnień i konsultacji dopiero po 8 miesiącach od wejścia w życie nowelizacji ustawy o OZE oraz trudności w przygotowaniu rozwiązań akceptowalnych przez wszystkich uczestników rynku odnawialnych źródeł. Brak szczegółowych przepisów dla spółdzielni energetycznych utrudnia też ich tworzenie.

Również rozporządzenia określające cenę referencyjną w 2019 i 2020 roku nie były sporządzane w terminach pozwalających inwestorom na podjęcie decyzji o realizacji inwestycji w instalacje OZE i odpowiednie przygotowanie się do udziału w aukcji bądź do udziału w systemie wsparcia FIT/FIP wytwórców energii z odnawialnych źródeł.

Problem z ustaleniem cen transferowych

Minister nie zapewnił obowiązywania ceny referencyjnej w całym roku, na który zostały ustalone. Na lata 2019 i 2020 zostały określone odpowiednio: 15 maja 2019 r. i 24 kwietnia 2020 r. Wprawdzie w ustawie o OZE nie określono konkretnych terminów, w których należało określić cenę referencyjną obowiązującą w danym roku kalendarzowym, jednak ze względu na znaczenie ceny referencyjnej, zdaniem NIK, powinno zapewnić się jej ciągłość w całym okresie obowiązywania i określać najpóźniej na początku roku kalendarzowego, w którym wchodzi w życie.

Problem z aukcjami

W latach 2018‒2020 nie rozstrzygnięto 19 aukcji, po sześć dotyczyło instalacji wykorzystujących biogaz, siedem hydroenergii, biopłynów, energii geotermalnej i energii wiatru na morzu.

Czynnikami wpływającymi na brak zainteresowania niektórymi aukcjami było wprowadzenie obok systemu aukcyjnego, mechanizmu FIT/FIP dla instalacji hydroenergetycznych i biogazowych, który jako mniej rygorystyczny i ryzykowny (nie wymagał m.in. dostarczenia z góry precyzyjnie zaplanowanego wolumenu energii) był preferowany przez wytwórców energii elektrycznej w tych instalacjach. Zdaniem NIK ewidentną przyczyną niepełnej sprzedaży zaoferowanej na aukcjach energii był brak dostosowania ilości i wartości energii elektrycznej przeznaczonej na sprzedaż do rzeczywistego zapotrzebowania rynku. Brakowało też bieżącej informacji o podstawowych parametrach aukcyjnych - ilości i wartości energii przeznaczonej do sprzedaży i cenie referencyjnej. W aukcjach nie mogli uczestniczyć właściciele instalacji zmodernizowanych i hybrydowych.

Brak osiągnięcia założonych celów

Mimo wzrostu ilości mocy zainstalowanej z OZE i wzrostu liczby instalacji nie osiągnięto założonych celów zapisanych w ocenie skutków regulacji nowelizowanej w 2018 roku ustawy o OZE. Założono bowiem, że na koniec 2020 r. powstanie ok. 130 nowych małych elektrowni wodnych o mocy 35 KW. Według stanu na 14 grudnia 2020 r. w systemie FIT/FIP funkcjonowało 27 hydroelektrowni. Założono też, że powstanie ok. 100 nowych instalacji biogazowych o mocy 40 KW. Pod względem mocy zainstalowanej cel osiągnięto w 40%, a pod względem liczby nowych instalacji biogazowych w niespełna 20% (19 instalacji).

Źródło: Informacja o wynikach kontroli NIK z 25 maja 2021 r. Bariery rozwoju Odnawialnych źródeł energii, KGP.430.014.2020, nr ewid. 190/2020/P/20/016/GKP

🅒 🅟

Piotr Maliszewski

wieloletni pracownik administracji samorządowej, praktyk specjalizujący się w tematyce prawa samorządowego, pomocy społecznej, porządku publicznego i bezpieczeństwa

Gazeta Samorządu i Administracji